Van particratie naar democratie

Deze oefening wil vanuit de beginselen van de democratie onderzoeken hoe vanuit de heerschappij van de partijen naar een democratie geëvolueerd kan worden.

In een directe democratie zijn de stemmingen geheim. Ook de stemmingen van de verkozenen zouden geheim moeten zijn. In een directe democratie wordt ook de mandateringsregel gehanteerd. De wetgevende en uitvoerende machten krijgen een mandaat van de bevolking, maar de bevolking moet dit mandaat ook kunnen terugnemen en direct kunnen beslissen via een referendum. Ook belangrijke maatschappelijke mandaten (OCMW, rechters, overheidsbedrijven, politie, enzovoort) moeten via verkiezingen worden aangewezen, met uiteraard de mogelijkheid tot recall.

Alle zijden moeten bij een referendum gelijke toegang tot de media krijgen. In principe is iedereen kandidaat. De enige publieke financiering is het lanceren en het onderhoud van een publiek forum. Privéfinanciering van eigen verkiezingsboekjes is verboden. Partijen worden dus niet gefinancierd. Mensen die een mandaat bekleden, krijgen het statuut van een tijdelijke ambtenaar.

Ik neem als basis het tweede hoofdstuk van het boek Het verdiepen van de democratie geschreven door Jos Verhulst, waarvan de nieuwste uitgave, Directe democratie, kan gevonden worden op onze site.

Bert Penninckx

Uit het boek Het verdiepen van de democratie van Jos Verhulst:

Democratie betekent: 'heerschappij door het volk'

Omdat staatsmacht wordt uitgedrukt via de wetgeving, betekent 'democratie' dat het volk de wetten maakt. De wetten ontlenen in een democratie hun autoriteit aan het feit dat zij op een of andere manier door het volk zijn goedgekeurd.

Wetten leggen verplichtingen op, niet aan het volk in zijn geheel, maar wel aan de individuele burgers. De individuele leden van de gemeenschap worden geacht de autoriteit van de wet te erkennen, omdat zij in principe ook de gelegenheid hadden om mee vorm te geven aan de wet. Zo komt men tot het begrip van het 'sociaal contract' van Jean-Jacques Rousseau: de wetten zijn het resultaat van een sociaal contract tussen gelijkwaardige en mondige burgers. Een wet is in de democratische visie enkel legitiem wanneer diegenen die geacht worden de wet te gehoorzamen, ook mee vorm kunnen geven aan die wet.

Het begrip 'sociaal contract' wordt het best in negatieve zin gedefinieerd. Indien de autoriteit van de wetten niet wordt afgeleid uit de autoriteit van God, van de adel, van bezitters van grond, geld of kennis, dan blijft het sociaal contract als enige mogelijkheid over. Wetten ontlenen hun autoriteit aan het feit dat het vrije afspraken zijn tussen de leden van de rechtsgemeenschap.

Hoe kunnen burgers samen een sociaal contract sluiten? Uiteraard moeten zij daarvoor samenkomen, overleggen en afspreken. Zo ontstaat de eerste, concrete invulling van de democratische vergadering: de volksvergadering.

De beginselen van de volksvergadering

Bepaalde principes zijn in iedere democratische volksvergadering aanwezig.

Het gelijkheidsbeginsel

Het gelijkheidsbeginsel vormt de grondslag van de volksvergadering: alle 'mondige' (in de zin van 'toerekeningsvatbare') leden van de gemeenschap kunnen deelnemen aan de volksvergadering en krijgen evenveel gewicht bij de besluitvorming.

Het democratisch ideaal vertrekt van de grondstelling dat er geen autoriteit is boven het volk. Dit uitgangspunt betekent dwingend dat iedereen als gelijke optreedt.

Gevolgtrekking van Bert Penninckx → Elk beleidsniveau is soeverein en bepaalt zelf zijn interne democratie. Zo moet elke gemeente zelf haar besluitvormingsregels kunnen maken.

Het initiatiefrecht

Het initiatiefrecht betekent dat ieder lid van de volksvergadering een gelijk recht heeft om voorstellen in te dienen. De agenda van de volksvergadering wordt dus niet door een elite bepaald.
Het initiatiefrecht is niets anders dan een speciale toepassing van het gelijkheidsbeginsel.

De meerderheidsregel

Meestal zal unanimiteit niet haalbaar zijn. Daarom wordt de meerderheidsregel ingevoerd. Het meerderheidsbeginsel vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en uit het verlangen om de onlust te minimaliseren: door toepassing van de meerderheidsregel bekomt men het geringste aantal ontevredenen. Men kan ook argumenteren dat iedere andere oplossing dan de meerderheidsregel een negatie van het gelijkheidsbeginsel meebrengt.

Meerderheidsregel: gevolg → geen 2/3 meerderheid (zoals voor de grondwet) en geen inhoudelijk juridische toetsing. Ook geen dubbele meerderheden. Wél een technische toetsing naar dependencies en een onderzoek naar de financiële en maatschappelijke implicaties + suggesties hoe het voorstel geïmplementeerd kan worden.

Het mandateringsbeginsel

Voortdurende unanimiteit is in een democratie onhaalbaar. Daarom maakt de meerderheidsregel deel uit van het democratische 'oerbeeld'. Maar er is nog een tweede probleem. Ook universele deelname bij de democratische besluitvorming zal onhaalbaar zijn. Steeds zullen er leden van de gemeenschap zijn die over bepaalde aangelegenheden niet willen meebeslissen (omdat zij geen tijd hebben, omdat zij zich niet bevoegd achten of om andere redenen). Daarom wordt naast de meerderheidsregel ook de mandateringsregel ingevoerd: wie niet deelneemt aan de volksvergadering, wordt geacht een mandaat te geven aan hen die wel deelnemen.

De mandateringsregel kan niet worden ontweken door een stemplicht of opkomstplicht op te leggen. Zelfs indien men bij wet besluit dat alle leden van de gemeenschap aan de volksvergadering moeten deelnemen, zal men nog altijd een regeling moeten treffen voor diegenen die deze verplichting niet opvolgen. De besluiten van de volksvergadering zullen ook bindend zijn voor die afwezigen.

Het mandateringsbeginsel heeft dus niets te maken met het onderscheid tussen representatieve en direct-democratische besluitvorming. Het mandateringsbeginsel is een direct gevolg van het feit dat wetten per definitie gelden voor alle leden van de gemeenschap. Met andere woorden: ik kan de toepasbaarheid van de wet op mijzelf niet verwerpen met het argument dat ik niet heb deelgenomen aan de totstandkoming van de wet. Door af te zien van deelname aan de besluitvorming omtrent die wet, word ik automatisch geacht een mandaat te geven aan diegenen die wel meebeslisten. Zonder dit beginsel zou ieder individu zich à la carte aan de toepasbaarheid van wetten kunnen onttrekken.

Mandateringsregel: gevolg → geen kiesdrempel, rechtstreekse verkiezing van de wetgevende, de uitvoerende macht en alle belangrijke maatschappelijke mandaten (OCMW, rechters, overheidsbedrijven, rijkswacht en politie, enzovoort) met uiteraard mogelijkheid tot recall.

In een direct-democratische besluitvorming via een volksvergadering worden dus formeel gezien altijd twee beslissingen genomen:

- ten eerste komt een mandateringsbeslissing tot stand: iedere burger besluit dat hij zelf deel zal uitmaken van het 'ad-hocparlement' dat de beslissing zal nemen, of dat hij zijn medeburgers zal mandateren (hetgeen hij doet door niet-deelname);

- ten tweede neemt de volksvergadering dan de beslissing over de zaak die ter discussie staat.

Van volksvergadering tot referendum

Volgende elementen maken onontkoombaar deel uit van de werking van de volksvergadering:

het gelijkheidsbeginsel;
het beginsel van de volkssoevereiniteit (er is geen autoriteit boven het volk);
de meerderheidsregel;
het mandateringsbeginsel.

Het systeem van de volksvergadering heeft zijn grenzen. Op een bepaald ogenblik wordt het marktplein gewoon te klein. Bijgevolg moet de publieke discussie anders gebeuren: via de media, via deelvergaderingen, enzovoort. De discussie zal dus langer duren en minder direct van aard zijn. Dat is eerder een voordeel dan een nadeel. Er is meer tijd voor overleg, meer gelegenheid om valse argumenten te doorzien.

Gelijke toegang tot de media: gevolg → iedereen, dus ook potentiële vertegenwoordigers, krijgt gelijke toegang tot de media: kandidaten kunnen zich in een verkiezingsboekje voorstellen. Anderen kunnen daar commentaar op geven. Ook worden er aanbevelingen gedaan om andere kandidaten op de lijst te zetten. In principe is iedereen kandidaat. De enige publieke financiering is het lanceren en het onderhoud van een publiek forum. Privéfinanciering van eigen verkiezingsboekjes is verboden. Partijen worden dus niet gefinancierd. Mensen die een mandaat bekleden, krijgen het statuut van een tijdelijke ambtenaar. Zij kunnen zich door andere ambtenaren laten bijstaan.

Bovendien zullen we niet meer stemmen bij handopsteking, maar in de 'beslotenheid' van het stemhokje. Zo'n geheime stemming is onmiskenbaar een groot voordeel: iedereen kan zonder sociale druk zijn oordeel uitspreken.

Geheime stemming: gevolg → dus ook voor de verkozenen.

De representatieve democratie

Maar ook het referendum heeft zijn grenzen. We kunnen niet over alle onderwerpen referenda houden: de maatschappelijke kosten voor de directe besluitvorming worden gewoon te hoog. Niet alleen kost ieder referendum geld. Belangrijker is dat ieder referendum van de burger tijd en inzet vraagt: hij moet zich naar best vermogen een oordeel vormen over de zaak die ter discussie staat, en dan stemmen.

Natuurlijk kunnen overbelaste burgers zich onthouden van deelname aan het referendum en daardoor een mandaat geven aan de gemeenschap van de stemmers. Indien er te weinig belangstellenden zijn, wordt deze procedure evenwel onbruikbaar. Het is absurd om een nationaal referendum te organiseren over een aangelegenheid waarvoor uiteindelijk slechts een handvol kiezers opdaagt. Niet alleen is de volksvergadering onwerkbaar, maar zelfs het systematisch gebruik van het referendum is ondoenbaar.

Er moet dus een andere oplossing worden gevonden. De essentiële vraag is daarbij: wanneer het referendum als methode om te beslissen niet geschikt is, wie neemt dan wél de beslissing? Normaal wordt het mandateringsprobleem bij het referendum zelf opgelost: de kiesgerechtigden die effectief stemmen, dragen het mandaat vanwege de samenleving. Omdat het iedereen vrijstaat om dit mandaat al dan niet op te nemen, wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden. Maar wie krijgt het mandaat indien het referendum niet plaatsvindt?

De representatieve of vertegenwoordigende democratie is in wezen een techniek om dit mandateringsprobleem op te lossen. Representatieve democratie moet worden ingevoerd zodra de burgers te weinig tijd of belangstelling hebben om mee te werken aan een besluit dat toch genomen moet worden. De maatschappelijke kosten voor een referendum over ieder afzonderlijk onderwerp worden op een gegeven ogenblik volgens de burgers zelf te hoog in verhouding tot de democratische winst (rechtstreekse toegankelijkheid tot de besluitvorming voor iedere burger). Daarom besluiten de burgers om voor enkele jaren een vast parlement aan te duiden dat het mandaat krijgt om besluiten te nemen voor alle aangelegenheden waarover de burgers niet rechtstreeks wensen te beslissen. De verkiezing van het parlement is dus een speciale vorm van een direct-democratisch besluit: men beslist wie zal beslissen over de aangelegenheden waarvoor de bevolking wenst te mandateren.

Het mandaat dat het parlement krijgt is dus een speciale verschijningsvorm van het mandaat dat bij direct-democratische besluitvorming door de volledige gemeenschap aan de effectieve kiezers wordt gegeven. Bij direct-democratische besluitvorming (referendum) vormen de effectieve kiezers als het ware een reusachtig ad-hocparlement dat gemandateerd is om over het onderwerp te beslissen. Het enige verschil met de representatieve besluitvorming (stemming in het parlement) is dat het parlement zijn mandaat reeds een tijd voor de stemming kreeg. Het is duidelijk dat deze ontkoppeling tussen mandatering en beslissing niet fundamenteel is. Maar het is wel essentieel om in te zien dat het parlement en de gemeenschap van kiezers bij een referendum logisch en formeel op dezelfde voet staan.

De verhouding tussen referendum en parlementaire besluitvorming

Door de invoering van het representatieve parlement rijst een nieuw probleem. Hoe achterhaalt men voor welke aangelegenheden de burgers toch nog direct wensen te beslissen?

De voorstanders van het zuiver representatieve systeem hebben hun antwoord klaar. Zij bepleiten de almacht van het parlement en verwerpen het referendum. Hierdoor wordt de volkssoevereiniteit, zoals uitgedrukt in het oerbeeld van de democratie, zwaar geschonden. In het zuiver representatieve systeem wordt het opnieuw mogelijk om wetten in te voeren die door een elite worden gewild, maar die door de meerderheid worden afgewezen. Zodra het parlement is geïnstalleerd, kan het vrij tegen de meerderheidswil ingaan. Het initiatiefrecht, dat direct voortvloeit uit het gelijkheidsbeginsel, wordt afgeschaft.

De verdedigers van het 'zuiver representatief systeem' verantwoorden dit stelsel met twee hoofdargumenten.

Een gedwongen mandaat is er geen

Ten eerste stellen de verdedigers van het 'zuiver representatief systeem' dat de burgers een mandaat geven aan de verkozenen en dat deze laatsten bijgevolg beslissingsrecht bezitten. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat zo'n gedwongen mandatering een contradictio in terminis vormt. Een authentiek mandaat kan, net als een authentiek geschenk, alleen vrijwillig worden gegeven. Deze vrijwilligheid brengt mee dat de burger vrij moet zijn om het mandaat eventueel niet te geven, maar te kiezen voor rechtstreekse besluitvorming via een referendum.

(Het tweede hoofdargument, waar in deze samenvatting en bespreking niet op ingegaan wordt, is de mogelijkheid om zelf een partij op te richten.)

Parlement en referenda

Het zuiver representatief stelsel kan dus niet als echt democratisch worden beschouwd. Dit stelsel verplicht a priori tot de aanstelling van een beslissende elite en opent de mogelijkheid om wetten in te voeren die flagrant ingaan tegen de volkswil.

Toch kan het representatief stelsel redelijk functioneren in één bijzondere situatie. Wanneer de grote meerderheid van de kiezers akkoord gaat met een zuiver representatief systeem en wanneer de meeste burgers zich bovendien grotendeels identificeren met een van de bestaande politieke partijen, dan is het zuiver vertegenwoordigend stelsel tamelijk legitiem (omdat het door de burgers wordt gewenst). Wellicht deed deze situatie zich bij benadering voor tot pakweg de jaren zestig.

Maar de tijden zijn veranderd. De meerderheid van de burgers wil wel degelijk referenda en de meeste mensen identificeren zich niet langer eenduidig met een of andere politieke partij. Het systeem van politieke besluitvorming blijft ongewijzigd, maar toch neemt het democratisch deficit drastisch toe omdat de mensen hun maatschappelijke overtuiging steeds slechter via dit systeem kunnen uitdrukken.

Dit kan alleen worden opgelost door het invoeren van het beslissend referendum op volksinitiatief. In samenhang met het representatief systeem kan het beslissend referendum op volksinitiatief een systeem opleveren dat enerzijds de essentiële kenmerken van de volksvergadering bevat (gelijkheid, initiatiefrecht, meerderheidsregel, mandateringsbeginsel) en anderzijds toch bruikbaar is in een moderne samenleving. Men moet dan wel enkele nieuwe principes invoeren die bepalen hoe representatieve en direct-democratische besluitvorming op elkaar inspelen. Indien men het onmisbare voordeel van de representatieve democratie (geen volksstemming over iedere aangelegenheid) wil behouden, moet met name van de burgers worden geëist dat zij actief hun belangstelling voor directe besluitvorming kenbaar maken. De volksvertegenwoordiging wordt geacht een mandaat te bezitten voor alle aangelegenheden waaromtrent de burgers hun wens tot directe besluitvorming niet actief kenbaar maken.

Indien een groep burgers over een bepaalde aangelegenheid een referendum wil bekomen, moeten zij dus bewijzen dat bij de bevolking inderdaad een duidelijk verlangen naar directe besluitvorming aanwezig is. In de praktijk wordt dit bewijs geleverd door de verzameling van handtekeningen onder een aanvraag voor referendum. In Zwitserland bijvoorbeeld komt er op federaal niveau een referendum indien 2% van de kiesgerechtigden daarom vraagt.

Hiërarchie der wetten

Een wet die via een referendum is goedgekeurd, moet in de wettelijke hiërarchie boven de wetten staan die via het parlement tot stand komen. Meer bepaald is het ontoelaatbaar dat een door het volk rechtstreeks goedgekeurde wet onmiddellijk daarna door het parlement weer wordt afgeschaft. Indien een referendum tot stand komt, betekent dit immers dat het volk zich over de betrokken aangelegenheid zelf wenst uit te spreken. Het democratisch mandaat werd bijgevolg in handen gelegd van de kiezers bij het referendum en niet van de leden van het parlement.

Deelnamequorums

Gezien het mandateringsprincipe is het absurd om bij directe besluitvorming deelnamequorums in te voeren. De burgers die niet aan een stemming deelnemen, worden geacht een mandaat te verlenen aan de stemmers. Indien men deelnamequorums invoert, opent men de deur voor boycotacties vanwege minderheden. Veronderstel bijvoorbeeld dat een deelnamedrempel van 40% bestaat en dat 60% van de kiesgerechtigden wenst te stemmen. Van de stemlustigen is 35% voorstander van het voorstel ter stemming, en 25% is tegenstander. De tegenstanders kunnen dan de stemming boycotten, zodat de drempel van 40% niet wordt gehaald en het voorstel wordt verworpen, tegen de meerderheidswil in.

We hebben gezien dat het mandaat van het parlement slechts een afgeleide vorm is van het mandaat dat de effectieve kiezers krijgen bij direct-democratische besluitvorming. Het parlement omvat slechts ongeveer 0,003% van de bevolking en kan toch beslissen. Het heeft dus geen zin om voor het ad-hocparlement dat bij een referendum wordt gevormd, plots deelnamequorums van 20% of 40% in te voeren.

Soms wordt geargumenteerd voor een laag quorum, zodat boycotacties worden vermeden. Dit was bijvoorbeeld het standpunt van VLD-voorzitter Verhofstadt op een studiedag van zijn partij (De Morgen, 09.02.1998). Verhofstadt verdedigde een quorum van 25-30% en veronderstelde dat deze drempel laag genoeg is om boycotacties te voorkomen. Dit standpunt is echter onlogisch. Ofwel is een drempel zo laag dat hij gegarandeerd wordt gehaald. Dan zijn boycotacties weliswaar onmogelijk, maar tegelijk is de drempel zelf zinloos. Ofwel is de drempel zo hoog dat hij niet vanzelfsprekend wordt gehaald en dan zijn boycotacties mogelijk. Een derde mogelijkheid is er niet.

Verder moet men ook bedenken dat deelnamequorums principieel onmogelijk zijn voor de verkiezing van parlement of gemeenteraad. Indien zo'n quorum niet gehaald zou worden, zou het wetgevend en besturend werk immers gewoon stilvallen. Er zijn geen goede argumenten om voor deze verkiezingen geen quorum te hanteren en voor referendums wel een quorum te eisen. Indien men eist dat de groep die bij een referendum beslist 'voldoende representatief' is, dan moet men deze eis a fortiori ook voor parlementaire verkiezingen stellen. Veronderstel dat men voor een referendum een deelnamequorum van 25% eist en tegelijk geen quorum instelt voor de parlementsverkiezingen. Een referendum waarbij 20% van de kiesgerechtigden gaat stemmen, wordt dus ongeldig verklaard. Maar een parlement dat door 5% van de kiesgerechtigden is gekozen, kan wel geldige besluiten nemen. Toch steunen die besluiten slechts op een onrechtstreekse burgerparticipatie van 5%, terwijl de verworpen referendumuitslag op een rechtstreekse burgerparticipatie van 20% kan bogen. Dat is onlogisch.

Ten slotte wijzen sommige voorstanders van een deelnamequorum op het zogenaamde gevaar van 'verkokering'. Daarmee wordt bedoeld dat burgers enkel zouden stemmen voor de aangelegenheden die de eigen groep aanbelangen. Bij een referendum over een mestactieplan bijvoorbeeld zou enkel de kleine bevolkingsgroep der veetelers gaan stemmen.

Dit bezwaar berust op de valse veronderstelling dat de mensen alleen gaan stemmen om het eigen groepsbelang te verdedigen. De werkelijkheid is anders (zie hoofdstuk 6, punt b). In landen of deelstaten zonder deelnamequorums, zoals Zwitserland en Californië, is van 'verkokering' geen sprake. Het praktische verloop van direct-democratische verkiezingen maakt enig 'verkokeringseffect' a priori onwaarschijnlijk. Zo wordt in Zwitserland op een stemdag bijna altijd over verscheidene referenda tegelijk gestemd. Die referenda gaan over de meest uiteenlopende onderwerpen en betreffen zowel het federaal, het kantonnaal als het gemeentelijk niveau. Men trekt dus niet ter stembus vanwege één enkele gespecialiseerde aangelegenheid.

Het is integendeel het parlementair systeem dat in hoge mate aan de verkokeringsbekoring blootstaat. Interessante voorbeelden zijn precies het mestactieplan of het verbod op tabaksreclame in België. Economische belangengroepen kunnen, via hun contacten met een select groepje 'gespecialiseerde' parlementsleden, een ongehoorde invloed op de besluitvorming uitoefenen. Via direct-democratische besluitvorming zouden die belangengroepen veel moeilijker hun slag kunnen thuishalen.

Het quorum in het parlement

Soms wordt het deelnamequorum bij referendums verdedigd door een vergelijking te maken met het parlementaire quorum. Stemmingen in het parlement zijn maar geldig indien minstens 50% van de parlementsleden meestemt. Naar analogie zou een volksstemming dan maar geldig mogen zijn indien minstens 50% van het volk meestemt.

De analogie is echter vals. We hebben gezien dat het parlement logisch op gelijke voet staat met de kiezers bij een referendum, niet met het totaal van de kiesgerechtigden. Een parlementslid heeft met de burgers een contract lopen: hij heeft zich ertoe verbonden om zich voor een gegeven periode bezig te houden met de maatschappelijke besluitvorming, in zoverre de burgers niet zelf willen beslissen. Het parlementslid moet dus theoretisch altijd aanwezig zijn bij de stemmingen in het parlement. Indien hij welbewust afwezig blijft, verbreekt hij eigenlijk zijn contract met de kiezers. Het 50%-quorum in het parlement is een zwakke afspiegeling van deze verplichting. Het is geen gelukkige regeling, want zij werkt in het parlement de polarisatie tussen meerderheid en minderheid in de hand. Deze polarisatie is op haar beurt onverenigbaar met het contract dat bestaat tussen parlementsleden van de minderheid en hun kiezers. Indien die parlementsleden voortdurend in de minderheid worden gesteld, kunnen ze terecht betogen dat hun aanwezigheid in het parlement zinloos is: ze kunnen de beslissingen toch nooit beïnvloeden. Deze parlementsleden kunnen dus hun contract met de kiezer niet honoreren, niet door hun eigen schuld, maar door de blokvorming vanwege hun collega’s uit de meerderheid. Beter zou zijn om het 50%-quorum in het parlement te vervangen door een regel waarbij het absenteïsme van een parlementslid drastisch wordt gesanctioneerd via afzetting en vervanging door een niet-verkozen kandidaat van een andere lijst.

gevolg bijvoorbeeld → Bij 10% onwettige aanwezigheid wordt het parlementslid vervangen door de volgende met de meeste stemmen.

Ambtstermijnen worden beperkt tot twee.

Cumulatie van mandaten kan niet.