De politieke klasse tegen het volk: Amerikaanse ervaringen

In 23 van de 50 deelstaten van de USA bestaat een of andere werkbare vorm van directe democratie. In de meeste van deze staten werd het referendum op volksinitiatief ingevoerd in het begin van de twintigste eeuw. Rechtstreekse inspiratie was daarbij Zwitserland; de drijvende politieke kracht was de toenmalige populistische beweging. Hoewel het volksinitiatief in de USA enkel op deelstaatniveau bestaat, heeft het toch een aantal doorbraken mogelijk gemaakt die niet enkel voor de USA, maar voor de hele wereld inspirerend waren: de directe verkiezing van de senatoren, het vrouwenstemrecht en de achturendag werden voor het eerst via deelstaatreferenda ingevoerd.

Een eeuw later staat het volksreferendum in deze deelstaten onder druk. Niet omdat de belangstelling bij de gemiddelde burger zou zijn afgenomen. Wel integendeel, het aantal volksreferenda is de voorbije twintig jaar spectaculair gestegen, en daarmee is ook het verzet van de politieke klasse in de USA toegenomen. Paul Jacob (Silence isn't golden: the legislative assault on citizen initiatives; p. 97-107) vat de huidige situatie als volgt samen: 'While citizen activists view the initiative as often the only vehicle for implementing the public will, the politicians view it as a dagger aimed directly at them. Yet, unlike most political battles that citizens can watch on their television sets and read about in the newspapers, this conflict has largely taken place behind the scenes. Perhaps because the battle lacks any ideological or party identity. It's not a left-right or Republican vs. Democrat issue. Large majorities of every demographic group favor the initiative process while legislators, regardless of party affiliation, generally oppose it.' ('Burgeractivisten beschouwen het referendum op volksinitiatief als vaak het enige middel om de volkswil te verwerkelijken, terwijl de politici het zien als een tegen hen gericht wapen. In tegenstelling tot de meeste politieke conflicten die de burgers op de buis en in de kranten kunnen volgen, wordt de strijd hier grotendeels achter de schermen uitgevochten. Misschien komt dit doordat de strijd geen klassiek-ideologische dimensie heeft, en geen partijkwestie is. Het is geen kwestie van links versus rechts, of republikein versus democraat. In gelijk welke volksgroep vindt men grote meerderheden pro volksreferendum, maar de wetgevers zijn, ongeacht hun partijpolitieke achtergrond, meestal tegen.') (p. 97)

Het volksreferendum is in de USA een belangrijk instrument geweest om bepaalde thema's, die in de ogen van de politieke klasse hoogst onwelkom waren, toch op de agenda te krijgen. Het meest opvallend is wellicht het thema van de 'term limits' (beperking op de maximale duur van een politiek mandaat). Momenteel zijn reeds achttien deelstaatparlementen onderworpen aan zo'n beperking. Uit zelfbelang zullen parlementairen virtueel nooit met zo'n maatregel instemmen (in ons Belgisch parlement valt je integendeel zelfs speciaal eerbetoon te beurt indien je extra lang je zitje hebt weten te behouden). 'Term limits' zijn over het algemeen erg in trek bij de kiezers die hierin een uitgelezen middel zien om de uitkristallisering van een politieke klasse te beletten. En 'term limits' zijn heel erg onpopulair bij de politieke klasse zelf, die hierdoor haar lucratieve bezigheid bedreigd ziet. 'Term limits' worden in de USA bijna altijd via volksreferendum ingevoerd, en het thema zou zeker nooit op de politieke agenda zijn geraakt indien niet in een reeks deelstaten direct-democratische besluitvorming zou hebben bestaan.

Geen wonder dus dat politici proberen de klok terug te draaien en via parlementaire initiatieven het volksinitiatief willen bemoeilijken. Het is interessant dat in acht deelstaten de grondwetsbepalingen die het volksinitiatief invoerden, expliciet verbieden dat het parlement maatregelen zou nemen die de werking ervan zouden bemoeilijken. Zo stipuleert de grondwet van Arkansas: 'No legislation shall be enacted to restrict, hamper or impair the rights herein reserved to the people.' ('Geen wet zal worden ingevoerd om de hier vastgelegde volksrechten te beperken, te hinderen of te kortwieken.') Toch stelt men overal vast dat achter de schermen en buiten het voetlicht politieke initiatieven worden genomen om de werking te belemmeren van het stukje directe democratie dat in de USA bestaat. Een kort overzicht van de trukendoos:

* Verzwaring van de handtekeningendrempel. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Men kan vooreerst proberen om gewoon de handtekeningendrempel te verhogen. Enkele jaren geleden is er in Oregon een referendum op parlementair initiatief geweest dat de handtekeningendrempel met vijftig procent wou verhogen. De kiezers verwierpen het voorstel.

Een andere truc bestaat erin dat men een evenredige geografische spreiding van de handtekeningen over de hele deelstaat gaat eisen. Zo moet men tegenwoordig in Idaho de 5%-drempel niet enkel halen voor de deelstaat in zijn geheel, maar ook in minstens 22 van de 44 county's waarin de staat is opgedeeld. Omdat de kosten voor handtekeningenophaling in rurale gebieden hoger liggen dan in stedelijke zones, komt deze spreidingseis neer op een zeer substantiële bemoeilijking van het proces. In Idaho heeft geen enkel volksinitiatief meer plaatsgevonden sinds de nieuwe regeling van kracht is.

Andere truc: de tijdsspanne verkorten waarbinnen de handtekeningen opgehaald moeten worden (Missouri, 1998).

* Beperkingen betreffende de ophalers van handtekeningen. In Nebraska werd een wet ingevoerd die bepaalde dat enkel geregistreerde kiezers handtekeningen mochten ophalen. In diverse deelstaten voerde het parlement een verbod in op betaald handtekeningverzamelen. Hoewel dit soort bepalingen ongrondwettelijk zijn en voor het federale hooggerechtshof worden aangevochten en vernietigd, worden ze toch ingevoerd en leggen ze zolang ze niet worden vernietigd ernstige beperkingen op aan het volksinitiatief. Eisen dat de handtekeningen enkel door ingezetenen opgehaald mogen worden, is een andere truc (Mississippi, 1998).

* Frontale wetsovertreding door het parlement: 'lawlessness' (= wetteloosheid).

Het gebeurt steeds meer dat staat of parlement ongestraft de wet overtreden om een volksinitiatief tegen te werken. In Alaska vond in 1994 een referendum plaats over 'term limits'. De kiezers krijgen in deze deelstaat (zoals elders) voor de stemming een officiële brochure, waarin voor- en tegenstanders van het voorstel hun argumenten uiteenzetten. Dienen zich geen tegenstanders aan, dan worden geen tegenargumenten vermeld. In dit geval bevatte de brochure tegenargumenten, maar uit anonieme bron. Pas na uitvoerig aandringen in de media werd onthuld dat de leidende ambtenaar van de kiesverrichtingen zelf de tegenargumenten had geschreven, omdat zich geen enkele burgergroep als tegenstander van 'term limits' had aangediend. De meest brutale wetsovertreding werd vastgesteld in Massachusetts. De grondwet van die staat voorziet dat het parlement móét stemmen over burgervoorstellen. Enkel nadat het parlement zo'n burgervoorstel heeft afgewezen, kan een referendum plaatsvinden. Het parlement weigerde echter de stemming over een voorstel betreffende 'term limits'. En het hooggerechtshof weigerde om de parlementaire stemming te verplichten, om het principe van de scheiding der machten te ontzien.

* Vernietiging van het volksbesluit door het gerecht. Men neemt in de USA ook een toenemende tendens waar om de uitslag van referenda achteraf voor de rechtbank aan te vechten. In de staten langs de westkust werden 54 procent van de succesvolle volksinitiatieven achteraf aangevochten, en in 55 procent van deze gevallen (dus in drie op de tien succesvolle volksreferenda) voerden de klachten tot volledige of gedeelte vernietiging van de nochtans door het volk goedgekeurde maatregelen (p. 198).
De meest venijnige argumenten op basis waarvan volksbesluiten door de rechtbank worden vernietigd, vertrekken van de 'single subject'-eis. Op zich klinkt deze vormvereiste redelijk genoeg: een referendum mag maar over één onderwerp gaan. Een vraag van het type: 'Moet de belasting op eendeneieren worden afgeschaft en de jacht op eekhoorns worden verboden?' zondigt tegen de vereiste dat het volksreferendum over één welbepaald onderwerp moet handelen. Maar dat soort flagrante gevallen doet zich vrijwel nooit voor. De keerzijde van de medaille is dat 'eenheid van onderwerp' voor bepaalde rechtbanken een uiterst rekbaar begrip blijkt. In Montana bijvoorbeeld werd door de rechtbank een volksinitiatief afgewezen omtrent het voorstel dat iedere nieuwe belasting per referendum moet worden goedgekeurd. De rechtbank verwierp het referendum omdat de vraag niet over één onderwerp ging: de ene belasting is immers de andere niet (p. 103).

 

Voorstanders van dierenbescherming hebben vaak gebruikgemaakt van referenda om hun doel te bereiken. Daarbij kwamen ze vaak in botsing, zowel met verrassend machtige jagersverenigingen als met verrassend oordelende rechters. In 1963 hadden dierenbeschermers een klacht ingediend tegen hanengevechten in Oklahoma. Er was immers in die staat een wet die verbood om gevechten tussen dieren te organiseren. Hanengevechten zijn wreed: de dieren krijgen voor het gevecht meestal pepmiddelen toegediend, en metalen sporen aan de poten gebonden, waarna ze in een kuil worden geplaatst voor een tweestrijd op leven en dood. In beroep werd de klacht van de dierenbeschermers verworpen, omdat de rechter oordeelde … dat kippen geen dieren zijn (p. 109). De liefhebbers van hanengevechten konden ook rekenen op heel wat parlementaire steun, zoals die van John Monks. Die verklaarde in het huis van volksvertegenwoordigers van Oklahoma: 'The first thing the communists do when they take over is ban cockfighting.' ('Het eerste wat communisten na een machtsovername doen, is een verbod op hanengevechten instellen.') Gegeven deze door de rechterlijke en wetgevende macht afgescheiden onzin, en gelet op het feit dat de grote meerderheid van de burgers in Oklahoma tegen hanengevechten bleek gekant, werd in 1999 een volksinitiatief op het getouw gezet. Op 5 november 2002 werd volksinitiatief SQ 687 dan uiteindelijk goedgekeurd, met een meerderheid van 56 procent. Dat cijfer is verrassend laag en wordt verklaard door het massale verzet van de tegenstanders. Die gaven ook honderdduizenden dollars uit om het referendum tegen te houden. Reeds tijdens de periode waarin de handtekeningen werden verzameld, zetten zij allerlei processen (bijvoorbeeld wegens laster) op het getouw tegen de voorstanders. Die aanklachten misten elke grond, maar waren bedoeld om de energie, het geld en de tijd van de initiatiefnemers op te slorpen. De leider van het volksinitiatief werd het mikpunt van een tegen hem gerichte telefooncampagne. In een latere fase, toen de handtekeningen binnen waren, werd klacht ingediend wegens vermeende onwettelijkheid van het initiatief. Het uiteindelijke succes van initiatief SQ 687, nadat alle andere wegen dood waren gelopen, toont aan dat het volksinitiatief een uniek en onvervangbaar middel kan zijn om, tegen machtige lobby's in, de volkswil te doen zegevieren. Initiatief SQ 687 is slechts een van de vele voorbeelden. Dierenbeschermers zijn erin geslaagd in verschillende deelstaten opmerkelijke successen te behalen, ook wanneer de tegenstanders over veel meer geldmiddelen bleken te beschikken dan zijzelf. Jagersverenigingen, die in de USA blijkbaar over zeer veel middelen en over veel politieke steun beschikken, hebben zich de laatste jaren actief ingespannen om het volksreferendum te bemoeilijken. In Utah en in Idaho is dit ook gelukt. In beide staten werden onder impuls van de jagers wetten ingevoerd die geografische spreiding van de opgehaalde handtekeningen opleggen. De elite past achter de schermen de wet aan om het volk het zwijgen op te leggen, zodat ze haar wreedaardige liefhebberijen zoals jacht tijdens het zoogseizoen, jacht met klemmen enzovoort verder kan beoefenen.

 

Het boek bevat ook een interessante bijdrage over de invloed van geld op de referendumuitslagen (Elizabeth Garrett & Elisabeth R. Gerber, Money in the initiative and referendum process: evidence of its effects and prospects for reform; p. 73-95). Beide auteurs zijn onderzoekers die op dit domein heel wat werk hebben verricht; hun bijdrage geeft een goede samenvatting van de verworven inzichten. Zoals bekend is de invloed van geld op de uitkomst van representatieve verkiezingen in de USA overweldigend: bij verkiezing van Congresleden wint in 96 procent van de gevallen de kandidaat die de duurste campagne heeft gevoerd (p. 101). Er bestaat een gerechtelijke uitspraak van het Amerikaanse hooggerechtshof (First National Bank of Boston versus Bellotti) waarin uitdrukkelijk wordt gesteld: 'The risk of corruption perceived in cases involving candidate elections … simply is not present in a popular vote on a public issue.' (p. 100) ('Het risico op corruptie dat voorhanden is bij representatieve verkiezingen … is onbestaande bij het volksreferendum.') Toch wordt de invloed van het geld vaak aangehaald als argument tegen directe democratie. Garrett en Gerber vatten de onderzoeksresultaten als volgt samen:

'De partij die bij een referendum het meest uitgeeft, heeft een beperkt voordeel.'

 

Garrett en Gerber citeren een studie van Price, volgens welke de zijde die het meest uitgaf won in 55 procent van de gevallen, een waarneming die consistent is met andere studies (p. 78-79).

Geld kan een relevante factor worden in handen van de tegenstanders van een initiatief. Indien een groep tegenstanders beschikt over een drastisch financieel overwicht, kan zij via publicitaire bekendmaking van tegenargumenten vaak een initiatief doen mislukken. Daarentegen is geld weinig efficiënt om een maatregel per referendum te laten goedkeuren (p. 79).

Initiatieven die hun steun overwegend krijgen van individuele burgers, hebben een grotere kans op succes dan initiatieven die vooral steunen op economische belangen. Indien die laatste hun propaganda-investering opdrijven, kan dit zelfs resulteren in een vermindering van het aantal pro-stemmen (p. 81).

Gerber en Garrett geven ter illustratie cijfers over de referenda op volksinitiatief die in de jaren negentig in Californië werden gehouden (p. 82-86). In totaal gaat het over 43 referenda, waarvan er 18 slaagden (42%). Bij deze 43 referenda waren er 16 waar de voorstanders over een financieel overwicht van minstens 1:2 beschikten; van deze 16 slaagden er 12 (75%). Er waren ook 16 referenda waar de tegenstanders over een financieel overwicht van minstens 1:2 beschikten. Van deze 16 referenda slaagden er 5 (31%). Een multivariate regressieanalyse leert dat extra geld uitgegeven ten voordele van campagnes geen significant effect heeft, maar dat extra geld uitgegeven tégen een voorstel wel het aantal pro-stemmers significant verkleint.

 

In de bijdrage van Mads Qvortrup (The People vs. The Courts: an essay on judicial review of initiatives; p. 197-207) wordt ingegaan op de competentie van de kiezers. Als argument tegen directe democratie wordt vaak aangevoerd dat de kiezers niet bekwaam zijn om te oordelen, ja zelfs de gestelde vraag vaak niet kunnen verstaan. Offensieven van de maatschappelijke elite tegen directe democratie zijn vaak op dit argument gegrondvest, en rechters durven bij tijd en wijle dit gezichtspunt te volgen tot in het absurde. Zo werd in 1997 in Californië door een rechter geoordeeld dat 'proposition 140' niet door de burgers kan worden begrepen. Het voorstel betrof de invoering van levenslange 'term limits' voor bepaalde mandaten.

Qvortrup citeert recente literatuur waarin op deze kwestie nader wordt ingegaan. Meestal gaan mensen die het incompetentieargument hanteren uit van de verzwegen veronderstelling dat (a) men over een encyclopedische kennis omtrent een onderwerp moet beschikken om verantwoord te kunnen oordelen, en dat (b) de verkozenen wél, en de modale referendumkiezer níét over zulke kennis beschikken.

Natuurlijk sluit dat standpunt, indien het consequent wordt aangehangen, iedere vorm van democratie uit. Want indien kiezers niet kunnen onderscheiden tussen goede en slechte stellingnames, kunnen ze a fortiori ook niet onderscheiden tussen goede en slechte kandidaten, bijvoorbeeld bij parlementsverkiezingen. Die kandidaten zijn immers 'goed' of 'slecht' op basis van de keuzes die ze maken. Indien de kiezer op dat laatste punt reeds als ontoerekeningsvatbaar moet gelden, kan hij zeker niet een goede kandidaat kiezen (want dan moet hij bovendien ook nog andere elementen gaan beoordelen, zoals de kwaliteit en het programma van de lijst waarop de kandidaat staat enzovoort). In werkelijkheid maken de kiezers bij representatieve verkiezingen wel degelijk beredeneerde keuzes, hoewel ze worden geconfronteerd met een enorm informatiedeficit. Er zullen bijvoorbeeld bij de laatste Belgische parlementsverkiezingen maar weinig CVP-kiezers zijn geweest die konden voorspellen dat die partij het homohuwelijk zou goedkeuren; of Agalev-kiezers die konden raden dat de Agalev-verkozenen de wapenexport naar Nepal zouden onderschrijven. Het is duidelijk dat in vergelijking de keuze bij een referendum veel minder dubbelzinnig en veel transparanter is.

Kiezers gebruiken bij referenda zeer intensief zogeheten 'shortcuts'. Zij maken hun keuze zeer vaak op basis van adviezen of standpunten bekendgemaakt door personen of instanties in wie ze vertrouwen stellen of die ze competent achten. Dit is ook de democratisch verantwoorde manier voor zogenoemde 'middenveld'-organisaties, om politieke invloed uit te oefenen. Organisaties als vakbonden, kerken, milieuverenigingen enzovoort dienen niet zozeer namens, maar wel tot de individuele kiezers te spreken. In de mate dat deze organisaties een kapitaal aan vertrouwen opbouwen, zal hun invloed vergroten. Indien het zogenoemde middenveld niet tot, maar namens de kiezers spreekt, berust hun invloed niet op vertrouwen maar op (onverantwoorde en onterechte) macht. Qvortrup citeert een belangwekkende studie van Arthur Lupia (Shortcuts versus encyclopedias: information and voting behavior in California's insurance reform elections, American Political Science Review, 88, p. 71, 1994), waaruit blijkt dat de keuzes van schijnbaar slechtgeïnformeerde kiezers, doordat ze gebruikmaken van shortcuts, minder dan drie procent afweken van de keuzes gemaakt door goedgeïnformeerde kiezers. Vergelijkbare waarnemingen vindt men in het werk van Shaun Bowler en Todd Donovan (Demanding choices, Ann Arbor: Michigan University Press, 1998), die besluiten (p. 165): 'Voters can and do think about and decide upon propositions in ways that make sense and in ways that take advantage of readily available information.' ('Kiezers zijn in staat om zinnig over voorstellen na te denken en daarbij gemakkelijk toegankelijke informatie te gebruiken. En ze doen dat ook.') Dezelfde conclusie vindt men overigens ook bij Mark Elchardus: 'De hedendaagse argwaan tegen de burger herinnert aan het oudere elitaire denken over 'de massa'. De gecultiveerde afkeer van de massa, zoals die weleer opdook in het werk van Nietzsche, Ortega y Gasset en T.S. Eliot, lijkt zich vandaag te uiten in een trivialisering van de kiezer. Hij steunt op de opvatting dat de burger slechtgeïnformeerd is, zijn politieke keuze om de verkeerde redenen maakt, wispelturig, volatiel en zappend stemt. Er zullen heel wat mensen zijn die vinden dat de kiezers zich door de verkeerde motieven laten leiden. Ik betrap me er zelf op dat te denken, telkens wanneer de partij waarvoor ik stem een nederlaag lijdt (…) De kiezer denkt niet op onsamenhangende wijze. Uit onderzoek blijkt dat hij vaak duidelijke standpunten heeft met betrekking tot gelijkheid en solidariteit, migranten, veiligheid en misdaadbestrijding, gezondheidszorg en pensioenen. Veel kiezers weten niet wat 'links' en 'rechts' betekent, nog meer weten ze niet wat de nieuwe breuklijn is of het postmaterialisme, maar zij nemen op die breuklijnen wel duidelijke, vrij consistente, vrij duurzame en vaak diep aangevoelde posities in. De kiezer is niet irrationeel en wispelturig.' (De Dramademocratie, p. 176-177)

En hoe staat het eigenlijk met de tweede hypothese van de antidemocraten, namelijk dat parlementairen goedgeïnformeerde keuzes maken?

'Legislators (…) often vote on bills they may not have read. In the main their decisions are anchored in pressure from constituents, committee chairs and party leaders (ref.: John Kingdon, Congressmen's voting decisions, Ann Arbor: University of Michigan Press 1989). William Riker and Berry Weingast have thus made a case for stricter judicial scrutiny of laws enacted by legislatures, on the grounds that the representatives fail to represent the majority of the people (Constitutional regulation of legislative choice: the consequences of judicial deference to legislatures, Virginia Law Review 74, 1998, p. 74).' ('Parlementsleden (…) stemmen vaak over voorstellen tot wet die ze niet lazen. Doorgaans wordt hun beslissing bepaald door druk van opdrachtgevers, commissievoorzitters en partijleiders.') 'Er moeten geheime stemmingen zijn zodat Kamerleden echt volgens hun mening kunnen stemmen', eiste CVP-Kamerlid Pieter De Crem enkele jaren geleden in De Standaard (27.08.1996). Journalist Derk Jan Eppink voegde daar de volgende commentaar aan toe: 'Voor de oude rotten in de Kamer is dit 'nieuwlichterij' omdat de geheime stemming de fractiediscipline ondermijnt.'

Nee, er zijn geen rationele gronden om het spreek- en beslissingsrecht van het soevereine volk in te perken. Maar de elite heeft goede materiële redenen om de directe democratie uit te schakelen op die enkele plaatsen waar ze in kiem beschikbaar is. Het door Dane Waters uitgegeven boek laat zien dat het offensief in de USA sinds enkele jaren, achter de schermen, in alle hevigheid is ingezet. Een waarschuwing voor ons.