Het voorbeeld Zwitserland
Zwitserland is een weliswaar onvolmaakt, maar toch zeer interessant voorbeeld van hoe direct-democratische besluitvorming in de praktijk kan werken. De Zwitserse directe democratie wordt op federaal niveau al sinds de negentiende eeuw uitgemaakt door drie hoofdinstrumenten:
- Facultatief referendum: als het parlement een wet of verdrag heeft goedgekeurd, dan kunnen 50.000 burgers via handtekeningeninzameling een volksstemming over dat besluit afdwingen.
- Volksinitiatief: als 100.000 burgers hun handtekening zetten onder een door burgers geschreven wetsvoorstel, dan wordt daar een referendum over gehouden, eventueel samen met een tegenvoorstel van het parlement. Burgers hebben dan drie keuzes: het volksvoorstel, het tegenvoorstel van het parlement of de status quo (geen van beide). Een controlevraag zorgt ervoor dat er altijd een absolute meerderheid voor een van de opties uit de bus komt.
- Verplicht referendum: in sommige gevallen, zoals grondwetswijzigingen of de afdracht van soevereiniteit naar internationale organisaties, moet altijd een referendum worden gehouden.
In Zwitserland gelden geen uitgezonderde onderwerpen. Er is alleen een vormvereiste: er mogen bijvoorbeeld geen twee verschillende onderwerpen in één volksinitiatief staan. Maar het is in Zwitserland zonder meer mogelijk om via het volksinitiatief mensenrechten in te stellen of af te schaffen, belastingen te wijzigen of het staatsbestel te veranderen. Referenda over bijvoorbeeld staatsuitgaven, militaire zaken en het democratische systeem zelf zijn in Zwitserland aan de orde van de dag. De uitkomsten van referenda zijn altijd bindend en nergens in Zwitserland gelden minimale opkomstdrempels (deelnamequorums).
De Zwitserse referendumpraktijk
Op federaal niveau vonden vanaf 1848 ruim vijfhonderd referenda plaats. Maar ook de meeste kantons en gemeenten kennen een uitgewerkte directe democratie. Op al deze niveaus worden in Zwitserland jaarlijks zo'n tweehonderd referenda gehouden. Referenda en verkiezingen worden gebundeld op twee tot vier jaarlijkse stemdagen. Op zo'n stemdag stemt een Zwitser dan voor allerlei gemeentelijke, kantonnale en federale verkiezingen en referenda. Voor elke stemdag ontvangt elke kiezer een brochure van de regering met zakelijke informatie omtrent de voorstellen en argumenten van de voor- en tegenstanders. Stemmen per brief was al enige tijd mogelijk en daar is sinds kort het stemmen via internet bij gekomen. Nog slechts 5% van de effectieve kiezers stemt daarom via het stembureau, 85% stemt via brief en de overige 10% via het internet.
De directe democratie leidt ertoe dat Zwitserse politici zeer omzichtig te werk gaan bij hun wetgevend werk. Toch wordt nog ongeveer de helft van de wetten die door een facultatief referendum worden aangevochten, verworpen. Voorstellen tot grondwetswijziging of lidmaatschap van internationale organisaties worden in drie van de vier gevallen goedgekeurd. Volksinitiatieven hebben historisch slechts 10% slaagkans. Dit komt overeen met een gegeven dat vaker uit onderzoek naar directe democratie blijkt: burgers zijn vrij voorzichtig en zullen geen voorstellen steunen die duidelijke zwakheden bevatten.
Daarnaast bestaat in het merendeel van de gemeenten, alsmede in enkele kantons, nog steeds de volksvergadering. Elk jaar komen de burgers samen op het marktplein om de kantonnale regering, raadsleden en rechters te verkiezen, alsmede om te beslissen over voorbereide wetten en ingediende volksinitiatieven. Besloten wordt met handopsteken.
Peilingen laten zien dat de Zwitsers de directe democratie tot de meest gewaardeerde instituties rekenen. Zelfs een meerderheid van de Zwitsers die nooit stemt is voorstander van het systeem. Omdat de spelregels van de directe democratie in de grondwet verankerd zijn, en de grondwet alleen door een verplicht referendum kan worden gewijzigd, kan de politieke klasse de directe democratie niet aantasten zonder toestemming van de bevolking. In Zwitserland is het volk dus werkelijk soeverein.
Directe democratie in de Verenigde Staten
Overigens is de directe democratie niet alleen wijdverbreid in Zwitserland, maar ook in de Verenigde Staten. Maar liefst 27 van de 51 Amerikaanse deelstaten heeft een vorm van directe democratie die meestal net zo ver gaat als de Zwitserse. Verreweg de meeste staten kennen het volksinitiatief, uitgezonderde onderwerpen zijn er meestal niet en opkomstdrempels bestaan slechts op enkele plekken. De directe democratie is in de meeste staten ingevoerd in de eerste decennia van de twintigste eeuw, vaak onder invloed van het Zwitserse voorbeeld.
Op lokaal niveau is de directe democratie nog meer verbreid. Zo'n 70% van de Amerikanen leeft in een stad of staat waar het referendum op volksinitiatief is voorzien. Dit heeft geleid tot een indrukwekkende hoeveelheid gehouden referenda. Van alle typen referenda werden er tot 1999 op deelstaatniveau 19.000 referenda gehouden. Op lokaal niveau vinden in de VS elk jaar zo'n 10.000 referenda plaats. Verder bestaat de volksvergadering nog steeds op gemeentelijk niveau in een aantal deelstaten in vooral het noordoosten van de Verenigde Staten ('Open Town Meetings' of OTM). De OTM is in deze gemeenten de hoogste autoriteit.
Het voorbeeld Californië
Hoewel Californië niet de staat is die de meeste referenda houdt – dat is Oregon – geldt het wel als schoolvoorbeeld van een directe democratie door zijn grootte en economische omvang. De kenmerken van de Californische directe democratie zijn sinds de invoering in 1912 wezenlijk onveranderd gebleven.
- In tegenstelling tot Zwitserse volksinitiatieven zijn Californische volksinitiatieven 'direct initiatives': ze worden niet eerst door het parlement behandeld, maar meteen aan de bevolking voorgelegd. Dit punt is door voorstanders van de directe democratie vaak bekritiseerd: behandeling door het parlement en de formulering van een eventueel tegenvoorstel door het parlement levert meer informatie en keuzemogelijkheden voor de bevolking op.
- Wederom in tegenstelling tot Zwitserland worden Californische volksinitiatieven ook snel ter stemming gebracht: als de drempels in de zomer zijn gehaald, komt het volksinitiatief al in november ter stemming. Er is in principe één stemdag per twee jaar, waar hooguit nog één stemdag aan toegevoegd wordt. Hierdoor is de tijd voor discussie veel korter dan in Zwitserland, waar volksinitiatieven soms jarenlang wachten op de stemming, en staan er op een stemdag vaak vele volksinitiatieven tegelijk op de agenda. Ook deze punten zijn bekritiseerd door voorstanders van directe democratie.
- In Californië worden veel door het volk aangenomen wetsvoorstellen – ongeveer een derde – achteraf door de rechtbanken vernietigd wegens strijdigheid met de grondwet. Dit is slecht voor de democratie: de burgers moeten het laatste woord hebben. Het is extra slecht dat de vernietiging plaatsvindt nadat de hele inspanning van het aanvragen en houden van het referendum al geleverd is.
- Net als in Zwitserland krijgen de kiezers drie tot zes weken voor de stemdag een boekje ('Ballot Pamphlet') thuisgestuurd waarin de essentiële informatie met betrekking tot het onderwerp is samengevat. Men vindt hierin de volledige tekst van het volksinitiatief, een samenvatting, een analyse van de fiscale gevolgen en argumenten van de voor- en tegenstanders (die gelijke ruimte krijgen in het boekje)
De rol van het grote geld
In de Californische directe democratie gaat er veel geld om. Er bestaan firma's die tegen betaling de benodigde hoeveelheid handtekeningen ophalen. Dit kost ongeveer 1 miljoen dollar. Ook gaat er veel geld om in tv-spotjes die worden ingezet tijdens referendumcampagnes. Dit heeft geleid tot veel kritiek van tegenstanders van directe democratie, die beweren dat de directe democratie door het grote geld is opgekocht.
Maar daar is veel tegen in te brengen. Ten eerste gaat er in Californië en daarbuiten ook veel geld om in de representatieve democratie. Pogingen om de hoeveelheid geld die in de politiek omgaat te beperken, sneuvelen vaak op de tegenwerking van rechtbanken. Deze oordelen over het algemeen dat het uitgeven van geld valt onder de vrijheid van meningsuiting die door de grondwet wordt gewaarborgd.
Ten tweede geven verschillende onderzoeken geen steun voor het idee dat de inzet van veel geld de uitkomsten kan sturen.
De politicologe Elisabeth Gerber heeft in haar studie The populist paradox (1999) systematisch onderzocht in hoeverre 'special interests' via de inzet van veel geld hun agenda kunnen doordrukken. Ze analyseerde de geldstromen van 168 volksinitiatieven in acht Amerikaanse deelstaten. In tegenstelling tot wat critici beweren blijken economische machten er relatief zelden in te slagen om via een volksreferendum een door hen gewenste wet goedgekeurd te krijgen. Initiatieven die overwegend financieel gesteund werden door individuele burgers worden bijna twee keer zo vaak aangenomen als initiatieven die overwegend financieel gesteund worden door economische belangengroepen (in werkelijkheid is het aantal volksinitiatieven dat volledig door economische belangengroepen respectievelijk individuele burgers wordt gesteund zeer klein). De overgrote meerderheid van de gehouden volksstemmingen betreft volksinitiatieven. (p. 111-112) Gerber concludeert: 'Het empirische bewijs levert een verdere basis voor het verwerpen van de bewering dat economische belangengroepen beleid opkopen via de directe democratie.' (p. 138)
Andere onderzoeken bevestigen dit beeld. De politicologen Donovan, Bowler, McCuan en Fernandez (1998) vonden dat, terwijl 40% van alle Californische volksinitiatieven in de periode 1986-1996 werden aangenomen, slechts 14% van de volksinitiatieven van de zijde van kapitaalkrachtige 'special interests' werden aangenomen. 'Onze data laten zien dat deze inderdaad de moeilijkste volksinitiatieven zijn om in Californië aan de man te brengen, en dat geld dat door de voorstanders aan dit soort volksinitiatieven wordt besteed, grotendeels weggegooid is.' Een verder onderzoek van de politicologe Anne Campbell naar volksinitiatieven in Colorado liet zien dat in de periode 1966 tot 1994 (bijna drie decennia) slechts één volksinitiatief van de zijde van 'special interests' succes had bij de stembus. (IRI, 2005) Zoals we in hoofdstuk 5 aanhaalden, hebben economische belangengroepen wel meer succes bij het onderuithalen van volksinitiatieven van anderen, door het lanceren van tegeninitiatieven.
Maar zelfs wanneer 'special interests' de enige zouden zijn die in staat zijn om een volksinitiatief te lanceren, dan nog zijn kiezers beter af dan in een situatie zonder enig referendum op volksinitiatief. Matsusaka (2004) maakt de vergelijking met een gezin, waarin de vader (= 'volksvertegenwoordiging') eenzijdig 'voorstelt' welk soort pizza op tafel komt. Wanneer ook de moeder (= 'special interests') een pizzavoorstel kan indienen, waarna iedereen (ook de kinderen = 'de kiezers') kunnen stemmen over de voorstellen, dan kan daardoor de situatie van de kinderen nooit verslechteren, ook al kunnen zijzelf geen voorstel indienen. De door de vader voorgestelde optie blijft immers voorhanden, maar indien moeder een beter idee heeft, kan dit bij de stemming de voorkeur krijgen. 'Zo zien we dat wanneer iedereen in de familie het recht heeft om voorstellen te doen, dit in het voordeel van de meerderheid werkt. Deze conclusie blijft zelfs staan indien het recht om voorstellen te doen gereserveerd is voor bepaalde familieleden. (…) Zolang de voorstellen gefilterd worden door een verkiezing waaraan iedereen kan deelnemen, is de meerderheid alleen slechter af indien kiezers kunnen worden overtuigd om beleid goed te keuren dat tegen hun eigen belang ingaat.' (Matsusaka, 2004, p. 12) Met dit laatste haalt Matsusaka inderdaad een kernpunt naar voren: veel critici van de directe democratie hanteren de stilzwijgende veronderstelling dat burgers inderdaad gemakkelijk overtuigd kunnen worden om tegen hun eigen overtuigingen en belangen te stemmen. Maar in feite is dat niets anders dan de impliciete redenering die achter het zuiver representatieve systeem schuilgaat: dat politici beter weten wat goed is voor de mensen dan de mensen zelf. Dat is een gevaarlijke redenering, want zij zet de deur open voor politieke dictatuur.
Er is nog een andere manier om het probleem van het grote geld te benaderen. Matsusaka heeft systematisch de uitkomsten van referenda in de Verenigde Staten vergeleken met de uitkomsten van opiniepeilingen. In tegenstelling tot het lanceren van referendumcampagnes, waarmee in de (Amerikaanse) praktijk miljoenen dollars gemoeid zijn, kan een opiniepeiling al voor een paar duizend dollar uitgevoerd worden. De vertekening van het grote geld speelt in die zin niet. Matsusaka analyseerde hiertoe een enorme hoeveelheid data over de hele twintigste eeuw. Zijn conclusie: 'Voor ieder beleidsterrein dat ik heb kunnen onderzoeken, duwt het referendum op volksinitiatief het beleid in de richting die wordt geprefereerd door de meerderheid van de bevolking. Ik kon geen enkel bewijs vinden dat de meerderheid van de bevolking het oneens is met de beleidswijzigingen die door het referendum op volksinitiatief worden veroorzaakt.' (Matsusaka, 2004, p. xi-xii; cursivering in het origineel)
