Wat is democratie?
Democratie verschilt van land tot land, van tijdperk tot tijdperk. Honderd jaar geleden was het algemeen enkelvoudig stemrecht voor mannen omstreden en leek vrouwenstemrecht ondenkbaar. Nu lijkt het onbegrijpelijk dat er ooit een tijd bestond waarin vrouwen niet mochten stemmen en een rijke man meer stemmen mocht uitbrengen dan een arme. Met het referendum zal hetzelfde gebeuren. De tijd zal komen dat niemand nog zal begrijpen dat de bevolking vroeger haar lot niet direct in eigen handen mocht nemen. In België kan een staatshervorming, met uitgebreide grondwetsherziening, rustig zonder burgerinspraak plaatsvinden. Een opiniepeiling van Sobemap-Marketing wees in 1993 uit dat 62,3% van de Belgen een referendum wenste over de staatshervorming die met het Sint-Michielsakkoord werd ingevoerd. Geen enkele van de 'democratische' partijen die dit akkoord onderschreven, trok zich daar iets van aan. En natuurlijk werd de invoering van het referendum bij deze grootschalige grondwetsherziening ook niet voorzien. In Zwitserland is het ondertussen al generaties lang vanzelfsprekend dat voor iedere grondwetsherziening een referendum is vereist.
Democratie evolueert. Wat is nu - achter de verscheidenheid van het verschijnsel democratie in de verschillende landen - het wezenskenmerk van de democratie? Wat maakt het mogelijk om een democratie te onderscheiden van een niet-democratie? Een dictatuur die zich 'democratisch' noemt, blijft toch een dictatuur. Er moeten objectieve criteria zijn om het onderscheid mogelijk te maken. Het geheel van die criteria noemen we het 'oerbeeld' van de democratie.
Op zoek naar het oerbeeld
Democratie betekent: 'heerschappij door het volk'. Er bestaan inderdaad vele andere vormen van 'heerschappij' of staatsmacht. In een 'oligarchie' bijvoorbeeld heerst een kleine elite. In een 'timocratie' heersen de rijken. In een 'theocratie' wordt God verondersteld de heerschappij uit te oefenen.
In de twintigste eeuw heeft de term 'democratie' een steeds gunstiger klank gekregen. Vrijwel alle staten beroepen zich op een of andere manier op het democratisch ideaal, zelfs wanneer het regime totalitair is. Tenminste op ideëel vlak heeft de democratie gezegevierd. Dat was anders in de 18de eeuw. 'Democraat' was toen een veel gebruikt scheldwoord.
Omdat staatsmacht wordt uitgedrukt via de wetgeving, betekent 'democratie' dat het volk de wetten maakt. De wetten ontlenen in een democratie hun autoriteit aan het feit dat zij op een of andere manier door het volk zijn goedgekeurd. Het wettelijk gezag berust in een oligarchie op de goedkeuring door een minderheid, en in een theocratie op de goddelijke zegen. In de democratie is er geen autoriteit boven het volk.
Wetten leggen verplichtingen op, niet aan het volk in zijn geheel, maar wel aan de individuele burgers. De individuele leden van de gemeenschap worden geacht de autoriteit van de wet te erkennen, omdat zij in principe ook de gelegenheid hadden om mee vorm te geven aan de wet. Zo komt men tot het begrip van het 'sociaal contract' van Jean-Jacques Rousseau: de wetten zijn het resultaat van een sociaal contract tussen gelijkwaardige en mondige burgers. Een wet is in de democratische visie enkel legitiem wanneer diegenen die geacht worden de wet te gehoorzamen, ook mee vorm kunnen geven aan die wet.
Het begrip 'sociaal contract' wordt het best in negatieve zin gedefinieerd. Indien de autoriteit van de wetten niet wordt afgeleid uit de autoriteit van God, van de adel, van bezitters van grond, geld of kennis, dan blijft het sociaal contract als enige mogelijkheid over. Wetten ontlenen hun autoriteit aan het feit dat het vrije afspraken zijn tussen de leden van de rechtsgemeenschap.
Hoe kunnen burgers samen een sociaal contract sluiten? Uiteraard moeten zij daarvoor samenkomen, overleggen en afspreken. Zo ontstaat de eerste, concrete invulling van de democratische vergadering: de volksvergadering.
Deze volksvergaderingen zijn ook een historische realiteit. In sommige kleine gemeenschappen, bijvoorbeeld in de Verenigde Staten en Zwitserland, spelen volksvergaderingen ook nu nog een rol [zie 2-1]. Het is duidelijk dat de volksvergadering als zodanig niet kan functioneren in een moderne rechtsstaat met miljoenen burgers. Maar tegelijk levert de volksvergadering toch een eerste praktisch beeld van het democratisch ideaal. Laten we dus eerst de essentiële kenmerken van de democratische volksvergadering onderzoeken.
De beginselen van de volksvergadering
Bepaalde principes zijn in iedere democratische volksvergadering aanwezig.
Het gelijkheidsbeginsel
Het gelijkheidsbeginsel vormt de grondslag van de volksvergadering: alle 'mondige' (in de zin van 'toerekeningsvatbare') leden van de gemeenschap kunnen deelnemen aan de volksvergadering en krijgen evenveel gewicht bij de besluitvorming.
Het is niet eenvoudig om dit gelijkheidsbeginsel op een positieve grondslag te baseren. Het is echter zeer eenvoudig om het gelijkheidsbeginsel op een negatieve manier te funderen. Het democratisch ideaal gaat immers uit van de grondstelling dat er geen autoriteit is boven het volk. Dit uitgangspunt betekent dwingend dat iedereen als gelijke optreedt. Indien sommige deelnemers a priori meer gewicht bij de besluitvorming krijgen dan andere, bevindt men zich reeds in de oligarchie.
De stem van iedere mondige mens krijgt dus hetzelfde gewicht. De geschiedenis van de democratie in de twintigste eeuw is grotendeels een strijd om dit beginsel, een strijd die in hoofdzaak op drie fronten werd gevoerd: het algemeen enkelvoudig stemrecht (waarbij elke mens ongeacht zijn bezittingen, leeftijd of bekwaamheden dezelfde stem krijgt), het vrouwenstemrecht, en het stemrecht ongeacht andere biologische kenmerken (bv. stemrecht voor kleurlingen in Zuid-Afrika).
Het initiatiefrecht
Het initiatiefrecht betekent dat ieder lid van de volksvergadering een gelijk recht heeft om voorstellen in te dienen. De agenda van de volksvergadering wordt dus niet door een elite bepaald.
Het initiatiefrecht is niets anders dan een speciale toepassing van het gelijkheidsbeginsel. Het betekent niet dat de indiening van voorstellen niet aan regels kan gebonden zijn. Men kan bijvoorbeeld bepalen dat een voorstel veertien dagen voor de vergadering moet worden ingediend, of dat een voorstel door minstens honderd leden van de vergadering moet worden ondertekend. Essentieel is dat iedereen een gelijke toegang heeft tot de agenda.
De meerderheidsregel
Meestal zal unanimiteit niet haalbaar zijn. Daarom wordt de meerderheidsregel ingevoerd. Het meerderheidsbeginsel vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en uit het verlangen om de onlust te minimaliseren: door toepassing van de meerderheidsregel bekomt men het geringste aantal ontevredenen. Men kan ook argumenteren dat iedere andere oplossing dan de meerderheidsregel een negatie van het gelijkheidsbeginsel meebrengt.
De meerderheidsregel heeft een existentiële dimensie. Door de aanvaarding van deze regel erkennen we het menselijk tekort. Uit het bestaan van de minderheid blijkt dat het discussie- en beeldvormingsproces onvolmaakt is geweest. Tegelijk herinnert het meerderheidsbeginsel ons aan het feit dat democratie altijd als een historisch proces moet worden bekeken. De minderheid van vandaag is misschien de meerderheid van morgen. De meeste nieuwe ideeën stoten eerst op tegenstand en afwijzing; later kunnen ze gemeengoed worden. De meerderheidsregel kan eigenlijk maar functioneren wanneer in de gemeenschap deze historische zin voldoende aanwezig is. Wanneer een besluit dat meerderheid tegen minderheid tot stand komt, door die meerderheid buiten ieder historisch perspectief als een soort absolute 'triomf' wordt beleefd, daalt de kwaliteit van de democratie.
De meerderheidsregel staat haaks op alle elitaire tendensen. Autoritaire stromingen erkennen de meerderheidsregel nooit. Zij koesteren altijd één of ander beeld van een 'avant-garde' of elite die haar wil aan de meerderheid mag opleggen. Leninisten zullen spreken van de voorhoede-rol van de communistische partij en van de dictatuur van het proletariaat. Nationaal-socialisten zullen elites aanduiden op basis van raskenmerken. Religieuze fundamentalisten zullen de gelijkberechtiging van vrouwen en andersdenkenden afwijzen, zelfs indien zij de meerderheid vormen.
In een afgezwakte, maar toch nog zeer reële vorm is dit elitair principe ook aanwezig bij de voorstanders van de zogenaamde representatieve democratie. Dewachter (1992, p. 70) verwoordt dit aldus: "Volgens het basisconcept van de 'parlementaire democratie' worden de beslissingen getroffen door een selectie van 'filosofen-prinsen'. Representatief gespreid over het hele grondgebied wordt een steekproef van vertegenwoordigers van het volk verkozen. Doch de verkozenen zelf zijn niet meer representatief; zij staan niet modaal, maar zijn de besten. Het parlement is de verzameling van de besten uit de natie." Dewachter citeert een toespraak van een voormalige BRD-minister van justitie, Thomas Dehler: "De parlementsleden hebben de plicht en de mogelijkheid vanuit een groter inzicht, vanuit een betere kennis te handelen dan de enkeling dat vermag te doen. Ik bedoel ook: wie het hoge mandaat van de volksvertegenwoordiging bekleedt, zal uiteindelijk een grotere karaktersterkte hebben, die noodzakelijk is om in een belangrijke vraag van ons volk juist te kunnen beslissen." Dehler kreeg voor deze duidelijke verwoording van het elitaire concept achter de zuiver representatieve democratie applaus van zowel christen-democraten als liberalen en socialisten. Het verschil met totalitaire systemen schuilt hierin dat in een zuiver parlementair stelsel de elite een formele meerderheid moet krijgen bij de bevolking. Het zuiver parlementair stelsel en het totalitair systeem hebben wel gemeen dat zij de invoering van wetten toelaten die ingaan tegen de meerderheidswil van de bevolking.
Het mandateringsbeginsel
Voortdurende unanimiteit is in een democratie onhaalbaar. Daarom maakt de meerderheidsregel deel uit van het democratische 'oerbeeld'. Maar er is nog een tweede probleem. Ook universele deelname bij de democratische besluitvorming zal onhaalbaar zijn. Steeds zullen er leden van de gemeenschap zijn die over bepaalde aangelegenheden niet willen meebeslissen (omdat zij geen tijd hebben, omdat zij zich niet bevoegd achten, of omwille van andere redenen). Daarom wordt naast de meerderheidsregel ook de mandateringsregel ingevoerd: wie niet deelneemt aan de volksvergadering, wordt geacht een mandaat te geven aan hen die wel deelnemen.
De mandateringsregel kan niet worden ontweken door een stemplicht of opkomstplicht op te leggen. Zelfs indien men bij wet besluit dat alle leden van de gemeenschap aan de volksvergadering moeten deelnemen, zal men nog altijd een regeling moeten treffen voor diegenen die deze verplichting niet opvolgen. De besluiten van de volksvergadering zullen ook bindend zijn voor die afwezigen.
Het mandateringsbeginsel heeft dus niets te maken met het onderscheid tussen representatieve en direct-democratische besluitvorming. Het mandateringsbeginsel is een direct gevolg van het feit dat wetten per definitie gelden voor alle leden van de gemeenschap. Met andere woorden: ik kan de toepasbaarheid van de wet op mijzelf niet verwerpen met het argument dat ik niet heb deelgenomen aan de totstandkoming van de wet. Door af te zien van deelname aan de besluitvorming omtrent die wet, word ik automatisch geacht een mandaat te geven aan diegenen die wel meebeslisten. Zonder dit beginsel zou ieder individu zich à la carte aan de toepasbaarheid van wetten kunnen onttrekken.
In een direct-democratische besluitvorming via een volksvergadering worden dus formeel gezien altijd twee beslissingen genomen:
- ten eerste komt een mandateringsbeslissing tot stand: iedere burger besluit dat hij zelf deel zal uitmaken van het 'ad hoc parlement' dat de beslissing zal nemen, of dat hij zijn medeburgers zal mandateren (hetgeen hij doet door niet-deelname);
- ten tweede neemt de volksvergadering dan de beslissing over de zaak die ter discussie staat.
Van volksvergadering tot referendum
Tot nu toe hebben we de volgende elementen verzameld, die onontkoombaar deel uitmaken van de werking van de volksvergadering en die we kunnen beschouwen als aspecten van het 'oerbeeld van de democratie':
- het gelijkheidsbeginsel;
- het beginsel van de volkssoevereiniteit (er is geen autoriteit boven het volk);
- de meerderheidsregel;
- het mandateringsbeginsel.
Behalve op strikt lokaal niveau is de volksvergadering niet bruikbaar in een moderne democratische staat. Dat is ook niet erg. De volksvergadering als democratische vorm kan gerust opgegeven worden. Essentieel is dat de fundamentele aspecten of het oerbeeld van de democratie behouden blijven. De volksvergadering is slechts één van de mogelijke uitvoeringen van het achterliggende oerbeeld.
Het systeem van de volksvergadering heeft zijn grenzen. Op een bepaald ogenblik wordt het marktplein gewoon te klein. Bijgevolg moet de publieke discussie anders gebeuren: via de media, via deelvergaderingen enz. De discussie zal dus langer duren en minder direct van aard zijn. Dat is eerder een voordeel dan een nadeel. Er is meer tijd voor overleg, meer gelegenheid om valse argumenten te doorzien. Bovendien zullen we niet meer stemmen bij handopsteking, maar in 'de beslotenheid' van het stemhokje. Zo'n geheime stemming is onmiskenbaar een groot voordeel: iedereen kan zonder sociale druk zijn oordeel uitspreken.
Door deze twee veranderingen wordt de volksvergadering getransformeerd tot een referendum. Een referendum is in wezen een volksvergadering waarbij de deelnemers niet meer fysiek bij elkaar komen. Maar tegelijk behoudt het referendum op burgerinitiatief nog alle essentiële kenmerken van de volksvergadering (gelijkheid, initiatiefrecht, meerderheidsregel, mandateringsbeginsel).
Het is interessant dat, met name in Zwitserland, deze overgang van volksvergadering naar referendum op volksinitiatief ook in historisch opzicht heel bewust heeft plaatsgevonden: "In vele kantons werden referendum en volksinitiatief beschouwd als een aanvaardbare vervanging van de directe gemeentelijke volksvergaderingen en van de kantonnale 'Landsgemeinden'. De toename van de bevolking had zo'n volksvergaderingen onpraktisch gemaakt. In de kantons Schwyz en Zug werd in 1848 een onmiddellijke en aansluitende vervanging doorgevoerd: de Landsgemeinde werd afgeschaft en het referendum werd ingevoerd." (Kobach, 1994, p. 100-101)
De representatieve democratie
Maar ook het referendum heeft zijn grenzen. We kunnen niet over alle onderwerpen referenda houden: de maatschappelijke kost voor de directe besluitvorming wordt gewoon te groot. Niet alleen kost ieder referendum geld. Belangrijker is dat ieder referendum van de burger tijd en inzet vraagt: hij moet zich naar best vermogen een oordeel vormen over de zaak die ter discussie staat, en dan stemmen.
Natuurlijk kunnen overbelaste burgers zich onthouden van deelname aan het referendum en daardoor een mandaat geven aan de gemeenschap van de stemmers. Indien er te weinig belangstellenden zijn, wordt deze procedure evenwel onbruikbaar. Het is absurd om een nationaal referendum te organiseren over een aangelegenheid waarvoor uiteindelijk slechts een handvol kiezers opdaagt. Niet alleen is de volksvergadering onwerkbaar, maar zelfs het systematisch gebruik van het referendum is ondoenbaar.
Er moet dus een andere oplossing worden gevonden. De essentiële vraag is daarbij: wanneer het referendum als methode om te beslissen niet geschikt is, wie neemt dan wél de beslissing? Normaal wordt het mandateringsprobleem bij het referendum zelf opgelost: de kiesgerechtigden die effectief stemmen, dragen het mandaat vanwege de samenleving. Omdat het iedereen vrij staat om dit mandaat al dan niet op te nemen, wordt het gelijkheidsbeginsel niet geschonden. Maar wie krijgt het mandaat indien het referendum niet plaatsvindt?
De representatieve of vertegenwoordigende democratie is in wezen een techniek om dit mandateringsprobleem op te lossen. Representatieve democratie moet worden ingevoerd zodra de burgers te weinig tijd of belangstelling hebben om mee te werken aan een besluit dat toch genomen moet worden. De maatschappelijke kosten voor een referendum over ieder afzonderlijk onderwerp worden op een gegeven ogenblik volgens de burgers zelf te groot in verhouding tot de democratische winst (rechtstreekse toegankelijkheid tot de besluitvorming voor iedere burger). Daarom besluiten de burgers om voor enkele jaren een vast parlement aan te duiden dat het mandaat krijgt om besluiten te nemen voor alle aangelegenheden waarover de burgers niet rechtstreeks wensen te beslissen. De verkiezing van het parlement is dus een speciale vorm van een direct-democratisch besluit: men beslist wie zal beslissen over de aangelegenheden waarvoor de bevolking wenst te mandateren.
Het mandaat dat het parlement krijgt is dus een speciale verschijningsvorm van het mandaat dat bij direct-democratische besluitvorming door de volledige gemeenschap aan de effectieve kiezers wordt gegeven. Bij direct-democratische besluitvorming (referendum) vormen de effectieve kiezers als het ware een reusachtig ad hoc parlement dat gemandateerd is om over het onderwerp te beslissen. Het enige verschil met de representatieve besluitvorming (stemming in het parlement) is dat het parlement zijn mandaat reeds een tijd voor de stemming kreeg. Het is duidelijk dat deze ontkoppeling tussen mandatering en beslissing niet fundamenteel is. Maar het is wel essentieel om in te zien dat het parlement en de gemeenschap van kiezers bij een referendum logisch en formeel op dezelfde voet staan.
De verhouding tussen referendum en parlementaire besluitvorming
Door de invoering van het representatieve parlement rijst een nieuw probleem. Hoe achterhaalt men voor welke aangelegenheden de burgers toch nog direct wensen te beslissen?
De voorstanders van het zuiver representatieve systeem hebben hun antwoord klaar. Zij bepleiten de almacht van het parlement en verwerpen het referendum. Hierdoor wordt de volkssoevereiniteit, zoals uitgedrukt in het oerbeeld van de democratie, zwaar geschonden. In het zuiver representatieve systeem wordt het opnieuw mogelijk om wetten in te voeren die door een elite worden gewild, maar die door de meerderheid worden afgewezen. Zodra het parlement is geïnstalleerd, kan het vrij tegen de meerderheidswil ingaan. Het initiatiefrecht, dat direct voortvloeit uit het gelijkheidsbeginsel, wordt afgeschaft.
De verdedigers van het 'zuiver representatief systeem' verantwoorden dit stelsel met twee hoofdargumenten.
Een gedwongen mandaat is er geen
Ten eerste stellen de verdedigers van het 'zuiver representatief systeem' dat de burgers een mandaat geven aan de verkozenen en dat deze laatsten bijgevolg beslissingsrecht bezitten.
Daarbij wordt over het hoofd gezien dat zo'n gedwongen mandatering een contradictio in terminis vormt. Een authentiek mandaat kan, net als een authentiek geschenk, alleen vrijwillig worden gegeven. Deze vrijwilligheid brengt mee dat de burger vrij moet zijn om het mandaat eventueel niet te geven, maar te kiezen voor rechtstreekse besluitvorming via een referendum. Een gedwongen mandaat is een schijnmandaat.
Een parabel kan dit verduidelijken. Veronderstel dat u 's avonds wordt staande gehouden door vijf overvallers, die uw portefeuille opeisen. Zij laten u wel de keuze om te bepalen aan welke overvaller u uw geld afgeeft. U geeft uw geld noodgedwongen aan de minst onsympathieke. Deze wordt nadien door de politie ingerekend. Nu zegt die man tegen u tijdens de confrontatie: "Ik heb de portefeuille helemaal niet afgenomen; u hebt mij die portefeuille uit vrije wil gegeven. U was immers volkomen vrij om mij die portefeuille niet te geven." De perversiteit van deze redenering is duidelijk. U was inderdaad vrij om het geld al dan niet aan deze boef te overhandigen. Maar u was wél gedwongen (onder meer door de boef in kwestie) om de portefeuille hoe dan ook af te geven; de vrijheid om uw portefeuille zelf te behouden werd u tegen uw wil afgenomen.
Vervang in deze parabel de rovers door politieke partijen en de portefeuille door uw recht op rechtstreekse deelname aan de besluitvorming en u verkrijgt het argument voor de zuiver representatieve besluitvorming. Net zoals uw vrijheid om de portefeuille te overhandigen een schijnvrijheid is, is de mandatering in een zuiver representatief systeem een schijnmandatering, precies omdat ze afgedwongen is.
Het begrip 'zuiver representatieve democratie' is een contradictio in terminis (te vergelijken met het begrip 'vierkante cirkel'), zeker indien de meerderheid van de bevolking directe besluitvorming wenst. Indien de meerderheid van de bevolking directe besluitvorming verlangt, is een zuiver representatief systeem per definitie niet democratisch, omdat dit systeem dan door zijn aard zelf tegen de meerderheidswil ingaat (indien 'vierkant zijn' de aanwezigheid van hoeken impliceert, is een cirkel per definitie niet vierkant, omdat de cirkel door zijn aard zelf geen hoeken vertoont).
Zelf een partij oprichten
Voorstanders van de zuiver representatieve besluitvorming hebben nog een tweede argument. Zij zullen zeggen dat het eenieder toch vrijstaat om zelf een partij op te richten en te dingen naar een parlementaire zetel.
Dit antwoord miskent echter het beginsel van de volkssoevereiniteit. Volkssoevereiniteit begint met de mogelijkheid van het volk om te kunnen bepalen hoe een beslissing tot stand komt. Het is heel goed mogelijk dat de grote meerderheid van de bevolking zich over een bepaalde aangelegenheid rechtstreeks wenst uit te spreken, terwijl tegelijk slechts weinig mensen een parlementair mandaat ambiëren. In een democratie dient deze volkswil in al zijn aspecten te worden gerespecteerd. Wie tegen de wens van de meerderheid toch decreteert dat rechtstreekse besluitvorming niet kan en dat men veranderingen verplicht via intrede in het parlement moet realiseren, plaatst zich boven en tegenover het volk en schendt de soevereiniteit van het volk. Indien het volk over een bepaalde aangelegenheid direct wil beslissen en dit wordt onmogelijk gemaakt, dan is het volk duidelijk niet soeverein. Wanneer men aan de meerderheid der burgers de gewenste mogelijkheid tot directe besluitvorming weigert en als 'alternatief' de oprichting van een eigen partij opdringt, dan bevoogdt men die meerderheid en is van democratie geen sprake.
Uit onderzoek naar de motivatie bij het stemgedrag blijkt inderdaad overduidelijk dat de meeste kiezers helemaal niet stemmen omdat zij een mandaat willen toekennen [zie 2-2]. De meeste kiezers stemmen strategisch: gegeven het huidige systeem, welke machthebbers lijken dan het minst schadelijk? Indien de stemmen daadwerkelijk in een geest van democratische mandatering zouden uitgebracht worden, dan zou de huidige minachting en het algemene wantrouwen tegenover het parlement volstrekt onverklaarbaar zijn. In het parlement zetelen geen mandatarissen in de eigenlijke zin, maar wel machthebbers, die door de kiezers boven andere werden verkozen omdat de kiezers nu eenmaal gedwongen zijn om iemand aan te duiden en dan maar de minst schadelijke selecteren.
Er is dus een fundamenteel verschil tussen politieke partijen die het beslissend referendum op volksinitiatief voorstaan en diegenen die de invoering van het referendum bekampen. Deze laatsten moeten eigenlijk als machtsinstituten worden beschouwd. Enkel partijen die onvoorwaardelijk de invoering van het beslissend referendum op volksinitiatief voorstaan, kunnen als authentiek democratisch worden beschouwd, in de letterlijke zin dat zij een authentieke vorm van 'volksheerschappij' nastreven.
Parlement en referenda
Het zuiver representatief stelsel kan dus niet als echt democratisch worden beschouwd. Dit stelsel verplicht a priori tot de aanstelling van een beslissende elite en opent de mogelijkheid om wetten in te voeren die flagrant ingaan tegen de volkswil.
Toch kan het representatief stelsel redelijk functioneren in één bijzondere situatie. Wanneer de grote meerderheid van de kiezers akkoord gaat met een zuiver representatief systeem en wanneer de meeste burgers zich bovendien grotendeels identificeren met één van de bestaande politieke partijen, dan is het zuiver vertegenwoordigend stelsel tamelijk legitiem (omdat het door de burgers wordt gewenst). Wellicht deed deze situatie zich bij benadering voor tot pakweg de jaren zestig.
Maar de tijden zijn veranderd. De meerderheid van de burgers wil wel degelijk referenda en de meeste mensen identificeren zich niet langer eenduidig met een of andere politieke partij. Het systeem van politieke besluitvorming blijft ongewijzigd, maar toch neemt het democratisch deficit drastisch toe omdat de mensen hun maatschappelijke overtuiging steeds slechter via dit systeem kunnen uitdrukken.
Dit kan alleen worden opgelost door het invoeren van het beslissend referendum op volksinitiatief. In samenhang met het representatief systeem kan het beslissend referendum op volksinitiatief een systeem opleveren dat enerzijds de essentiële kenmerken van de volksvergadering bevat (gelijkheid, initiatiefrecht, meerderheidsregel, mandateringsbeginsel) en anderzijds toch bruikbaar is in een moderne samenleving. Men moet dan wel enkele nieuwe principes invoeren die bepalen hoe representatieve en direct-democratische besluitvorming op elkaar inspelen. Indien men het onmisbare voordeel van de representatieve democratie (geen volksstemming over iedere aangelegenheid) wil behouden, moet met name van de burgers worden geëist dat zij actief hun belangstelling voor directe besluitvorming kenbaar maken. De volksvertegenwoordiging wordt geacht een mandaat te bezitten voor alle aangelegenheden waaromtrent de burgers hun wens tot directe besluitvorming niet actief kenbaar maken.
Indien een groep burgers over een bepaalde aangelegenheid een referendum wil bekomen, moeten zij dus bewijzen dat bij de bevolking inderdaad een duidelijk verlangen naar directe besluitvorming aanwezig is. In de praktijk wordt dit bewijs geleverd door de verzameling van handtekeningen onder een aanvraag voor referendum. In Zwitserland bijvoorbeeld komt er op federaal niveau een referendum indien 2% van de kiesgerechtigden daarom vraagt.
Hiërarchie der wetten
Een wet die via een referendum is goedgekeurd, moet in de wettelijke hiërarchie boven de wetten staan die via het parlement tot stand komen. Meer bepaald is het ontoelaatbaar dat een door het volk rechtstreeks goedgekeurde wet onmiddellijk daarna door het parlement weer wordt afgeschaft. Indien een referendum tot stand komt, betekent dit immers dat het volk zich over de betrokken aangelegenheid zelf wenst uit te spreken. Het democratisch mandaat werd bijgevolg in handen gelegd van de kiezers bij het referendum en niet van de leden van het parlement.
In Zwitserland is deze superioriteit van de volkswet op federaal niveau geregeld door de volkswet als een onderdeel van de grondwet op te nemen. Omdat de grondwet in Zwitserland slechts via een referendum kan gewijzigd worden, betekent dit dat een volksbesluit slechts door een ander volksbesluit kan worden opgeheven. Het nadeel is dan wel dat de Zwitserse grondwet is uitgegroeid tot een vreemd amalgaam van algemene bepalingen (zoals die doorgaans in de grondwet plegen voor te komen) en zeer specifieke bepalingen (die normaliter door gewone wetten worden geregeld).
Dat op dit punt wel degelijk problemen kunnen rijzen, blijkt uit het voorbeeld van Oregon. In deze Amerikaanse deelstaat bestaat het beslissend referendum op volksinitiatief, maar het parlement kan wetten die via zo'n referendum tot stand komen via een eenvoudige meerderheid weer afschaffen. Dit is ook gebeurd. Zo kwam er in 1988 een volksinitiatief tot stand dat langere gevangenisstraffen voorzag voor gewelddadige criminelen. Deze wet werd nadien door de wetgevende kamers weer ongedaan gemaakt.
Tegen dit soort praktijken kwam dan een volksinitiatief (Measure 33), met het volgende voorstel:
- wetten die op basis van een volksinitiatief tot stand komen, kunnen tijdens de eerste vijf jaar enkel door een ander volksinitiatief gewijzigd worden;
- na vijf jaar kan een wijziging worden doorgevoerd, maar enkel op basis van 60% der stemmen in beide wetgevende kamers van Oregon.
Dit voorstel werd in november 1996 echter met een nipte meerderheid verworpen.
Deelnamequorums
Gezien het mandateringsprincipe is het absurd om bij directe besluitvorming deelnamequorums in te voeren. De burgers die niet aan een stemming deelnemen, worden geacht een mandaat te verlenen aan de stemmers. Indien men deelnamequorums invoert, opent men de deur voor boycotacties vanwege minderheden. Veronderstel bijvoorbeeld dat een deelnamedrempel van 40% bestaat en dat 60% van de kiesgerechtigden wenst te stemmen. Van de stemlustigen is 35% voorstander van het voorstel ter stemming, en 25% is tegenstander. De tegenstanders kunnen dan de stemming boycotten, zodat de drempel van 40% niet wordt gehaald en het voorstel wordt verworpen, tegen de meerderheidswil in [zie 2-3].
We hebben gezien dat het mandaat van het parlement slechts een afgeleide vorm is van het mandaat dat de effectieve kiezers krijgen bij direct-democratische besluitvorming. Het parlement omvat slechts ongeveer 0,003% van de bevolking en kan toch beslissen. Het heeft dus geen zin om voor het ad hoc parlement dat bij een referendum wordt gevormd, plots deelnamequorums van 20% of 40% in te voeren.
Soms wordt geargumenteerd voor een laag quorum, zodat boycotacties worden vermeden. Dit was bijvoorbeeld het standpunt van VLD-voorzitter Verhofstadt op een studiedag van zijn partij (De Morgen, 9 februari 1998). Verhofstadt verdedigde een quorum van 25-30% en veronderstelde dat deze drempel laag genoeg is om boycotacties te voorkomen. Dit standpunt is echter onlogisch. Ofwel is een drempel zo laag dat hij gegarandeerd wordt gehaald. Dan zijn boycotacties weliswaar onmogelijk maar tegelijk is de drempel zelf zinloos. Ofwel is de drempel zo hoog dat hij niet vanzelfsprekend wordt gehaald en dan zijn boycotacties mogelijk. Een derde mogelijkheid is er niet.
Verder moet men ook bedenken dat deelnamequorums principieel onmogelijk zijn voor de verkiezing van parlement of gemeenteraad. Indien zo'n quorum niet zou gehaald worden, zou het wetgevend en besturend werk immers gewoon stilvallen. Er zijn geen goede argumenten om voor deze verkiezingen geen quorum te hanteren en voor referendums wel een quorum te eisen. Indien men eist dat de groep die bij een referendum beslist 'voldoende representatief' is, dan moet men deze eis a fortiori ook voor parlementaire verkiezingen stellen. Veronderstel dat men voor een referendum een deelnamequorum van 25% eist en tegelijk geen quorum instelt voor de parlementsverkiezingen. Een referendum waarbij 20% van de kiesgerechtigden gaat stemmen, wordt dus ongeldig verklaard. Maar een parlement dat door 5% van de kiesgerechtigden is gekozen, kan wel geldige besluiten nemen. Toch steunen die besluiten slechts op een onrechtstreekse burgerparticipatie van 5%, terwijl de verworpen referendumuitslag op een rechtstreekse burgerparticipatie van 20% kan bogen. Dat is onlogisch.
Ten slotte wijzen sommige voorstanders van een deelnamequorum op het zogenaamde gevaar van 'verkokering'. Daarmee wordt bedoeld dat burgers enkel zouden stemmen voor de aangelegenheden die de eigen groep aanbelangen. Bij een referendum over een mestactieplan bijvoorbeeld, zou enkel de kleine bevolkingsgroep der veetelers gaan stemmen.
Dit bezwaar berust op de valse veronderstelling dat de mensen alleen gaan stemmen om het eigen groepsbelang te verdedigen. De werkelijkheid is anders (zie hoofdstuk 6, punt b). In landen of deelstaten zonder deelnamequorums, zoals Zwitserland en Californië, is van 'verkokering' geen sprake. Het praktische verloop van direct-democratische verkiezingen maakt enig 'verkokeringseffect' a priori onwaarschijnlijk. Zo wordt in Zwitserland op een stemdag bijna altijd over verscheidene referenda tegelijk gestemd. Die referenda gaan over de meest uiteenlopende onderwerpen en betreffen zowel het federaal, het kantonnaal als het gemeentelijk niveau. Men trekt dus niet ter stembus omwille van één enkele gespecialiseerde aangelegenheid.
Het is integendeel het parlementair systeem dat in hoge mate aan de verkokeringsbekoring blootstaat. Interessante voorbeelden zijn precies het mestactieplan of het verbod op tabaksreclame in België. Economische belangengroepen kunnen, via hun contacten met een select groepje 'gespecialiseerde' parlementsleden, een ongehoorde invloed op de besluitvorming uitoefenen. Via direct-democratische besluitvorming zouden die belangengroepen veel moeilijker hun slag kunnen thuis halen.
Het quorum in het parlement
Soms wordt het deelnamequorum bij referendums verdedigd door een vergelijking te maken met het parlementaire quorum. Stemmingen in het parlement zijn maar geldig indien minstens 50% van de parlementsleden meestemt. Naar analogie zou een volksstemming dan maar geldig mogen zijn indien minstens 50% van het volk meestemt.
De analogie is echter vals. We hebben gezien dat het parlement logisch op gelijke voet staat met de kiezers bij een referendum, niet met het totaal van de kiesgerechtigden. Een parlementslid heeft met de burgers een contract lopen: hij heeft zich ertoe verbonden om zich voor een gegeven periode bezig te houden met de maatschappelijke besluitvorming, in zoverre de burgers niet zelf willen beslissen. Het parlementslid moet dus theoretisch altijd aanwezig zijn bij de stemmingen in het parlement. Indien hij welbewust afwezig blijft, verbreekt hij eigenlijk zijn contract met de kiezers. Het 50%-quorum in het parlement is een zwakke afspiegeling van deze verplichting. Het is geen gelukkige regeling, want zij werkt in het parlement de polarisatie tussen meerderheid en minderheid in de hand. Deze polarisatie is op haar beurt onverenigbaar met het contract dat bestaat tussen parlementsleden van de minderheid en hun kiezers. Indien die parlementsleden voortdurend in de minderheid worden gesteld, kunnen ze terecht betogen dat hun aanwezigheid in het parlement zinloos is: ze kunnen de beslissingen toch nooit beïnvloeden. Deze parlementsleden kunnen dus hun contract met de kiezer niet honoreren, niet door hun eigen schuld, maar door de blokvorming vanwege hun collega's uit de meerderheid. Beter zou zijn om het 50%-quorum in het parlement te vervangen door een regel waarbij het absenteïsme van een parlementslid drastisch wordt gesanctioneerd via afzetting en vervanging door een niet verkozen kandidaat van een andere lijst.
Bevoegdheidsdomein van het referendum
Een referendum moet mogelijk zijn over alle aangelegenheden waarover ook een representatief besluit mogelijk is. Het is in strijd met het initiatiefrecht om over bepaalde aangelegenheden de burgers het recht op directe besluitvorming te ontzeggen. Wel moet de directe besluitvorming onderworpen zijn aan de beperkingen die ook gelden voor de representatieve besluitvorming. Drie punten zijn hier van bijzonder belang:
- De besluitvorming moet op het juiste niveau gebeuren. Men kan bijvoorbeeld niet de sociale zekerheid gaan hervormen op provinciaal niveau, of de nucleaire energiewinning afschaffen op gemeentelijk niveau.
- De voorstellen ter stemming moeten in overeenstemming zijn met de fundamentele rechten en vrijheden, zoals bepaald in de grondwet en de internationale verdragen inzake mensenrechten.
- Het volk moet echter wel het recht hebben om de grondwet per referendum te wijzigen, en het moet ook direct-democratische controle krijgen over het sluiten van verdragen. En verdragen moeten steeds in de tijd beperkt en opzegbaar zijn. In het andere geval zou de volkssoevereiniteit op onaanvaardbare wijze worden beperkt.
De maatschappelijke elite koestert een diep wantrouwen jegens het volk, en dit wantrouwen uit zich in de tendens om voor bepaalde onderwerpen direct-democratische besluitvorming uit te sluiten. Men treft deze houding niet alleen aan bij politieke leiders, maar ook bij academici en professoren, die op dit terrein meestal de ideologie van de elite uitdragen. Een schrijnend voorbeeld is het ‘Advies uitgebracht door het wetenschappelijk comité van de commissie voor politieke vernieuwing’ (2000) voor de commissie van Belgische parlementsleden die zich met politieke vernieuwing zou bezighouden. In dit advies lezen we: “Fiscale aangelegenheden zijn in de meeste landen uitgesloten van een volksstemming; de reden schuilt in de terechte vrees dat de bevolking bij het referendum of de volksraadpleging nagenoeg steeds zal opteren voor een verlaging van de op hen rustende lasten, terwijl zij van de overheid tegelijkertijd eenzelfde of een betere dienstverlening zal eisen”. In aansluiting hierbij bepleiten de professoren uitsluiting van vragen die uitsluitend of hoofdzakelijk op fiscale of budgettaire thema’s betrekking hebben. Hun betoog is niet alleen antidemocratisch, het is ook vals in de mate dat ze het evidente tegenvoorbeeld van Zwitserland niet vermelden. In dat land zijn fiscale en budgettaire thema’s onbeperkt toegestaan zonder dat hierdoor de staatsbegroting wordt ontwricht.
Petitierecht
Kleinere groepen burgers (bv. 10.000) moeten een punt op de agenda van het parlement kunnen plaatsen (petitierecht), zelfs indien niet genoeg handtekeningen werden verzameld om een referendum te bekomen. Dit volgt rechtstreeks uit de natuur zelf van het parlement: het is de instelling waar besluiten worden genomen over maatschappelijk relevante aangelegenheden waarover de burgers niet zelf willen beslissen. Het feit dat enkele duizenden burgers een punt indienen, maakt het onderwerp reeds tot een maatschappelijk relevante vraag.
In een getrapte direct-democratische procedure worden petitierecht en referendum op burgerinitiatief gekoppeld. Een burgerinitiatief begint als een petitiegroep. Indien bijvoorbeeld 10.000 handtekeningen werden verzameld, komt het burgervoorstel in het parlement, als petitie. Indien het parlement het voorstel aanvaardt, eindigt het initiatief. In het andere geval kan het burgerinitiatief een referendum afdwingen als het een hogere handtekeningendrempel (bv. 200.000) haalt. Het advies of de bedenkingen van het parlement moeten dan ook aan de kiezers worden bekendgemaakt en zij zullen zeker een belangrijk onderdeel vormen van het maatschappelijk debat. Men kan aan het parlement ook het recht verlenen om naast het volksvoorstel een alternatief voorstel in te dienen. Bij het referendum hebben de kiezers dan de keuze tussen drie alternatieven: het status quo, het volksvoorstel, of het parlementaire alternatief (zo'n systeem bestaat in Zwitserland en Beieren). Dit soort maatregelen kan zorgen voor een intensievere band tussen parlement en bevolking (zie hoofdstuk 6, punt e).
KADERSTUKJES
2-1: De volksvergadering
De volksvergadering is de oudste en meest eenvoudige verschijningsvorm van de democratie.
In het Athene van Perikles (450-430 voor Christus) was de volksvergadering (Ekklesia) de hoogste autoriteit. Hier werden de wetten goedgekeurd en werd over oorlog en vrede beslist. De Atheense volksvergadering liet geen vertegenwoordiging toe die haar rol of bevoegdheid zou overnemen. Het gelijkheidsbeginsel was nog niet opgedoken. Alleen 'burgers' (in de toenmalige betekenis van het woord) hadden toegang tot de volksvergadering; de slaven waren uitgesloten. In de tijd van Perikles waren er ongeveer 30.000 burgers, tegenover 100.000 à 250.000 slaven. Ook hadden de burgers onderling geen gelijke stem: bezit en stam speelden een grote rol.
De Zwitserse Landsgemeinden bestaan nog in enkele kleinere kantons (Obwalden, Nidwalden, Glarus en Appenzell Innerrhoden). Zij dateren uit de late Middeleeuwen (het oudste document met besluiten van een Landsgemeinde dateert uit 1294). De Landsgemeinde komt meestal één keer per jaar samen, in open lucht. Alle mondige burgers hebben toegang. De stemming gebeurt bij handopsteking, waarbij het 'abmehren' (het vaststellen van de meerderheid) problemen kan opleveren bij krappe meerderheden. Vergelijkbare volksverzamelingen waren in de late Middeleeuwen op veel plaatsen in Europa bekend (Friesland, IJsland, Tirol, Dauphiné, Normandië, Pyreneeën). De moderne referenda, waarvoor Zwitserland bekend is, ontstonden pas in de tweede helft van de 19de eeuw, vooral onder impuls van de sociaal-democraten.
Op verscheidene plaatsen in de Verenigde Staten spelen de 'town meetings' op gemeentelijk vlak nog steeds een belangrijke rol. De traditie gaat terug tot de Pilgrim Fathers (17de eeuw). In de 1269 gemeenten van Wisconsin bijvoorbeeld is de 'town meeting' nog steeds de hoogste autoriteit op gemeentelijk vlak. Alle kiesgerechtigden kunnen deelnemen. Er is minstens één vergadering per jaar, doorgaans in april; twaalf kiezers volstaan om een extra vergadering samen te roepen. "In de gemeentehuizen heerst een open, hartelijke sfeer. De gemeentenaren voelen zich thuis in het gemeentehuis en beschouwen de gemeentebedienden als in hun dienst staande. Dit is het omgekeerde van een bureaucratie en het werkt! De bevolking verdedigt dit systeem ook krachtig en is er zeer aan gehecht" (Becquart-Leclerq, 1988).
In de Zuid-Braziliaase stad Porto Alegre functioneert sinds 1989 een origineel systeem van direct-democratische opmaak van de stadsbegroting (Abers 2000). Dit systeem werd ingevoerd door de linkse ‘Partido dos Trabalhadores’ (=’Arbeiderspartij’) die in 1988 een belangrijke verkiezingsoverwinning boekte. Het systeem komt erop neer, dat buurtbewoners op volksvergaderingen hun investeringsprioriteiten bepalen, en dan vertegenwoordigers kiezen die op globaler niveau (district en stad) de implementatie van de gemaakte keuzes met de stedelijke diensten organiseren en opvolgen. Naast lokale volksvergaderingen zijn er ook thematische bijeenkomsten, zoals bijvoorbeeld over ‘onderwijs’ of ‘economie en belastingen’.
Volksvergaderingen vormen een zeer levendige vorm van directe democratie, en zijn op lokaal vlak zeker werkbaar. Toch vertoont de volksvergadering met betrekking tot het referendum ook enkele nadelen. De afwezigheid van het stemgeheim is het belangrijkste principiële bezwaar. Daarnaast vergt de volksvergadering een inspanning die in één welbepaalde tijdspanne moet geleverd worden, en daardoor gemakkelijker kiezers van deelname uitsluit.
2-2: Welk motief schuilt achter de stem?
Een onderzoek naar de motieven achter het stemgedrag bij de verkiezingen van 24 november 1991 (Billiet, Swyngedouw, Carton, 1992, p. 6) leverde als voornaamste drijfveren op:
- gewoonte, traditie, opvoeding: 15,6 %
- waarden, principes: 13,9%
- kennen van kandidaat: 10,2%
- tevredenheid politiek optreden: 7,4%
- ongenoegen, ontgoocheling: 7,2%
De drijfveren verschillen van partij tot partij. Bij de CVP-kiezers is het motief 'gewoonte' goed voor 33,8%. Niet minder dan 50,2% van de Vlaams Blok-kiezers stemde op deze partij omwille van het migrantenthema.
Het belangrijkste resultaat uit dit onderzoek is misschien wel dat bij een gesloten bevraging voor geen enkele partij de 'bekwaamheid' van de kandidaten het belangrijkste motief blijkt (bij een gesloten bevraging kruist de kiezer in een lijst van motieven diegene aan die bij hem/haar een rol speelden). Nochtans zou dit, binnen de logica van de vertegenwoordigende democratie, de dominerende motivatie moeten zijn. De vertegenwoordigende democratie berust immers op de idee dat de bevolking bekwame vertegenwoordigers uitzoekt om namens het volk over alle mogelijke maatschappelijke aangelegenheden zo goed mogelijke wetten te maken. De verkozenen vertegenwoordigen in deze optiek de 'hele natie' en niet alleen hun eigen kieskring of maatschappelijke achterban.
In de plaats ziet men gewoonte, groepsbelangen en 'single issues' primeren. Voor de CVP-stemmers scoort bijvoorbeeld het motief 'een katholieke partij' het hoogst. Dat de SP een partij 'voor de werkenden' is, vormt dan weer het eerste motief voor de socialistische kiezers. Dit betekent dat de kiezer meestal niet stemt volgens de mandateringsgedachte die aan de representatieve democratie ten grondslag ligt. Dit verschijnsel heeft een structurele oorzaak. Indien een kiezer vindt dat 'de katholieken' op een of ander domein (bv. onderwijs) benadeeld worden, dan kan hij in een directe democratie zijn oordeel terzake via een referendum rechtstreeks te kennen geven. De burgers kunnen zich in een directe democratie over arbeidsvraagstukken, sociale zekerheid, migrantenrechten enz. telkens specifiek uitspreken, zodat ze zich bij representatieve verkiezingen kunnen concentreren op de algemene bestuursbekwaamheid van de kandidaten. In een zuiver representatief stelsel worden al deze behoeften om zich over specifieke aangelegenheden uit te spreken, gedraineerd naar de representatieve verkiezing, die eigenlijk een andere bedoeling heeft. Deze gang van zaken frustreert niet alleen de kiezers, maar ondermijnt ook het parlement. De parlementsleden worden gekozen als pionnen van groepsbelangen, niet als mensen die de vertrouwenstaak kregen om het algemeen belang te dienen. De invoering van directe democratie zou het parlement dus helemaal niet verzwakken, maar juist opwaarderen.
2-3: Boycot bij deelnamedrempels
De gemeentelijke referenda in Duitsland illustreren overvloedig de destructieve werking van deelnamequorums.
In Baden-Württemberg werd het gemeentelijk referendum reeds in 1956 ingevoerd (in de andere deelstaten werd het gemeentelijk referendum pas in de jaren negentig ingevoerd). De Badense wetgeving is echter zeer restrictief. Een van de ernstigste beperkingen is de quorumregeling: minstens 30% van het kiezerscorps moet pro het burgervoorstel gestemd hebben, zoniet is dit laatste nietig.
Door deze regeling wordt aan de stemmen van de tegenstanders van het burgerinitiatief meer gewicht toegekend dan aan de stemmen van de voorstanders, want de stemmen van de onthouders worden ten nadele van het initiatief geïnterpreteerd.
Het referendum in Reutlingen (1986), over de bouw van een schuilkelder, illustreert dit effect op treffende wijze. Op 20 maart 1986 had de gemeenteraad (CDU-meerderheid) besloten een bunker te bouwen voor burgerlijke bescherming. Hiertegen kwam al snel een burgerinitiatief op gang, met steun van onder meer de Groenen en de SPD, en op 18 april werden de nodige handtekeningen ingediend voor tot een gemeentelijk referendum over de kwestie.
Het stadsbestuur en de CDU voerden tegen dit initiatief een bewuste boycottactiek. Systematisch werd iedere deelname aan discussieavonden en dergelijke geweigerd. Pas in de laatste week voor de stemming verbrak de CDU het stilzwijgen met een advertentie en met een pamflet dat als krantenbijlage werd verspreid en onder meer door de burgemeester was ondertekend. Daarin werd onverholen tot boycot van het stemgebeuren opgeroepen: "... zakelijke en koele koppen moeten nu verstandig handelen. Geen emoties, maar slim stemgedrag. Bijgevolg kunt u komende zondag ook gewoon thuisblijven; tenslotte wordt u enkel opgeroepen om tegen de inrichting van de bunker-schuilplaats te stemmen. Ook wanneer u niet stemt, spreekt u uw akkoord uit met het besluit van de gemeenteraad. U hebt sedert jaren de CDU bij de verkiezingen uitvoerig uw vertrouwen geschonken. Ook in deze kwestie kunt u ons vertrouwen."
Het resultaat was dat 16.784 van de 69.932 burgers aan de stemming deelnamen; slechts 2126 spraken zich uit voor de bunker. Het burgerinitiatief struikelde over de 30%-drempel, ondanks het feit dat slechts 3,4% van de stemgerechtigden zich voor de bunker uitspraken. Door de quorumregeling krijgt uiteindelijk een kleine minderheid van de bevolking haar zin, tegen een grote meerderheid in. In verscheidene andere gemeenten in Baden-Württemberg vonden gemeentelijke referenda plaats over vergelijkbare schuilkelderplannen. Overal vond men een grote meerderheid tegen de inplanting van zo'n constructies, die door de bevolking als overbodig werden beschouwd. (Uit een opiniepeiling bleek dat 70% van de bevolking van Baden-Württemberg tegen de bunkers was gekant.) In Nürtingen, een gemeente vlakbij Reutlingen, kwam er ook een volksinitiatief tegen een soortgelijke bunker. De plaatselijke CDU riep daar niet op tot de boycot. Het resultaat was dat 57% van de stemgerechtigden deelnam aan het referendum en dat 90% van de kiezers de bouw van de bunker verwierp. Het volksinitiatief was hier dus wel succesvol. In een andere gemeente, Schramberg, had het burgerinitiatief tegen de lokale bunkerplannen ook succes, ondanks een boycotoproep van de CDU. De tekst van de boycotoproep vanwege de CDU was hier voortijdig uitgelekt, zodat de tegenstanders van de bunker tegen dit manoeuvre nog konden reageren. Ook in de lokale kranten werd de boycotoproep van de CDU gehekeld. In Schramberg namen uiteindelijk 49,25% van de kiesgerechtigden deel aan het referendum; 88,5% van de kiezers stemden tegen de bunker, zodat de 30%-drempel werd gehaald.
Een boycot kan ook langs organisatorische weg worden gevoerd. Bekend is het voorbeeld van het stadje Neuss, waar op 3 september 1995 het eerste gemeentelijk referendum in Nordrhein-Westfalen plaatsvond. Inzet was de bouw van een hotel vlakbij het stadhuis, waarbij de groenzone in het stadscentrum werd aangetast. De CDU-meerderheid slaagde erin om de burgerstemming te laten struikelen over het deelnamequorum van 25%. Het is algemeen bekend dat bij referenda in grote steden, als het gaat om bouwplannen in één welbepaald stadsdeel, relatief weinig mensen gaan stemmen, omdat ze zich niet betrokken voelen bij de aangelegenheid of de indruk hebben dat ze door gebrek aan kennis van de lokale toestand geen goed oordeel kunnen vellen (een referendum in Antwerpen bijvoorbeeld, met als inzet de inrichting van het gemeenteplein in Ekeren, zal weinig kiezers lokken in andere stadsgedeelten als bijvoorbeeld het Zuid of Hoboken, waarvan de meeste bewoners zelfs nooit in Ekeren zijn geweest). De gemeenteraad van Neuss nam een reeks maatregelen om de kiezers te ontmoedigen. Stemming per brief werd niet toegelaten (hoewel bij de gemeenteraadsverkiezingen 15% van de stemmen per brief werd uitgebracht). In plaats van de 100 stemlokalen die bij de gemeenteraadsverkiezingen worden voorzien, werden nu slechts 30 lokalen geopend. Resultaat: slechts 18,5% van de kiesgerechtigden nam deel aan het referendum. Daarvan stemde weliswaar bijna 80% tegen het hotelplan van de gemeenteraad, maar omdat de drempel niet werd gehaald, was het burgerinitiatief ongeldig.
In België werd , voor het consultatief gemeentelijk referendum, in 1995 een deelnamequorum ingevoerd van 40% (wet van 10 april 1995). Dit lokte onmiddellijk boycot-oproepen uit. Het referendum van 13 oktober 1996 te Genk (over de inplanting van een commercieel-toeristisch complex, het zogenaamde ‘Fenix-project’) strandde op 37,8% , nadat diverse organisaties boycotoproepen hadden gelanceerd. Het volgende jaar (14 december 1997) haalde een referendum te Gent, over de bouw van een ondergrondse parking in het stadscentrum, nipt de drempel: 41% van de kiesgerechtigden kwam opdagen, en 94% daarvan verwierp de plannen van het gemeentebestuur. Blijkbaar waren enkel de tegenstanders komen stemmen, en dat was geen wonder van de partijen van de meerderheidscoalitie hadden opgeroepen om thuis te blijven (de socialistische burgemeester Beke bleef zelf ook thuis, terwijl zijn partij een voorstander is van de opkomstplicht bij verkiezingen). In Sint-Niklaas vond op 28 juni 1998 een referendum plaats over de inplanting van een ondergrondse parking onder het marktplein. Het Gentse scenario herhaalde zich. De drempel met 40,28% nipt gehaald, ondanks een uitdrukkelijke boycot-oproep van de christen-democraten. De plannen van het gemeentebestuur werden door 91,9% van de opgekomen kiezers afgewezen. Op dezelfde dag vond in Boechout een referendum plaats over de inplanting van een nieuw bibliotheekgebouw in het centrum. Het gemeentebestuur had eenzijdig besloten om de wettelijke drempel nog verder te verhogen: het zou de afwijzing van zijn plannen slechts aanvaarden indien 40% van alle kiesgerechtigden ‘nee’ zou stemmen. Aan dit referendum namen 49,5% van de kiesgerechtigden deel, en daarvan brachten 72,8% een negatieve stem uit. Dit betekende dat slechts 36% van de kiesgerechtigden ‘nee’ stemden, zodat de gemeenteraad toch zijn plannen doorvoerde.
Het meest perverse recente voorbeeld leverde Italië. Op 18 april 1999 vond in dat land een referendum plaats over een hervorming van het kiessysteem. Deze hervorming werd door de meeste politieke partijen gesteund ; 49,6% van de kiesgerechtigden kwamen opdagen en daarvan stemden 91% voor de hervorming. Maar de kiezers hadden zich voor niets uitgesloofd: omdat het deelnamequorum van 50% net niet werd gehaald, ging de hervorming niet door. Opvallend gegeven: de maffia had in het zuiden van italië actief tot boycot opgeroepen, en ten Zuiden van Napels lag het deelnamepercentage met 40% dan ook ver onder het nationaal gemiddelde. De mafia oordeelde dat met het bestaande kiessysteem hun mannetjes makkelijker verkozen raakten, en het deelnamequorum bewerkte, dat de mafia het haalde tegen een volksmeerderheid van negen tienden.
Uit dit soort voorbeelden volgt een eenduidige conclusie: deelnamequorums zijn uit den boze. Zij geven aan de stemmen van voor- en tegenstanders van een initiatief ongelijke waarde, lokken boycotoproepen uit en ontkennen de rol van mandatering bij directe besluitvorming.
