Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum - Hoofdstuk 5: Lessen uit de direct-democratische praktijk

Zwitserland

Zwitserland is het enige land dat op nationaal niveau een uitgewerkt systeem kent van directe democratie. Enkel in bepaalde staten van de Verenigde Staten, met Californië als typevoorbeeld, bestaat een vergelijkbaar systeem van directe besluitvorming door het volk. Maar in de Verenigde Staten bestaat geen directe democratie op federaal niveau, zodat een hele reeks bevoegdheden buiten het bereik van de volksstemming blijven.
De directe democratie in Zwitserland heeft twee bronnen. Vooreerst was er de traditie van de zogenaamde 'Landsgemeinde', de bekende jaarlijkse stemmingen op de marktplaats [zie 2-1]. Het andere, meer directe spoor leidt naar de socialistische beweging. De eerste die het concept van het wetgevend volksinitiatief uitwerkte, was Moritz Rittinghausen, die in de Neue Rheinische Zeitung, toen dat blad door Karl Marx werd uitgegeven, een eerste artikel over dit onderwerp schreef. Toen dit blad werd verboden week Rittinghausen uit naar Frankrijk, waar hij vanaf 1850 in een reeks artikels de direct-democratische besluitvorming propageert. Met name bij de Fourieristen hadden zijn opvattingen veel bijval. Via deze Franse omweg komen de ideeën van Rittinghausen terecht bij de Zwitserse socialistische arbeidersbeweging. In 1868 werd in het kanton Zürich het referendum ingevoerd. Overigens was het ideaal van de directe democratie bij de Duitse socialistische beweging over het algemeen erg populair. Zo komt de 'Volksgesetzgebung' reeds in het stichtingsprogramma van de Duitse Sozialdemokratische Arbeiterspartei (Eisenach, 1869) voor. Wilhelm Liebknecht en August Bebel waren in dit opzicht volgelingen van Rittinghausen. Ook in de programma's van Gotha (1875) en Erfurt (1891) neemt de directe democratie een sleutelpositie in. Marx daarentegen liet zich zeer kritisch uit over het direct-democratische ideaal.

Werking

Op federaal niveau kent Zwitserland momenteel twee belangrijke soorten volksinitiatieven.
De Zwitsers kennen het correctief of abrogatief referendum ('Gesetzreferendum'): een door het parlement aangenomen wet kan het voorwerp worden van een referendum indien 50.000 kiezers de aanvraag voor zo'n ondertekenen. Dit soort referendum is op zich nog geen volwaardig direct-democratisch instrument omdat de burgers geen eigen voorstellen kunnen lanceren, doch enkel een parlementair besluit kunnen aanvechten.
Daarnaast bestaat in Zwitserland ook het grondwetgevend referendum op volksinitiatief ('Verfassungsinitiative'): een groep burgers kan over een eigen wetsvoorstel ('volksvoorstel') een referendum bekomen indien 100.000 kiesgerechtigden hun handtekening onder het initiatief plaatsen. Die handtekeningen moeten verzameld worden binnen een termijn van 18 maanden. Het grondwetgevend referendum op volksinitiatief (kortweg 'volksinitiatief') is het eigenlijke kernstuk van de directe democratie: mensen hebben de mogelijkheid om zelf de politieke agenda te bepalen.
Het resultaat van een succesvol volksinitiatief kan achteraf door het parlement niet ongedaan worden gemaakt. Formeel wordt dit gerealiseerd doordat het volksbesluit een grondwettelijk statuut heeft. De grondwet kan op haar beurt enkel via een referendum gewijzigd worden. Deze regeling is zeer oud; ze dateert van 1848. Het Belgisch systeem, waarbij de grondwet kan worden gewijzigd op basis van een tweederde meerderheid in het parlement, zonder enige volksinspraak, behoort in Zwitserland reeds 150 jaar tot het verleden.

Een voorbeeld van een correctief referendum is de verwerping, op 1 december 1996, van een parlementaire wet die de arbeidsflexibiliteit moest verhogen ('loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce'). Regering en parlement hadden, 'ter bevordering van de concurrentiekracht der Zwitserse ondernemingen', een wet goedgekeurd die de beperkingen op zondag- en nachtwerk grotendeels afschafte. Tegen deze flexibiliteitswet hebben de vakbonden een wetgevend burgerinitiatief opgestart en in het daaruit voortvloeiend referendum sprak een ruime meerderheid (67%) zich uit tegen de flexibiliteitsideologie. Regering en parlement, en de door deze instellingen gesteunde patroons, hebben dus bakzeil moeten halen.
Een voorbeeld van een volksinitiatief is het voorstel om het Zwitserse leger af te schaffen. Het leger is in Zwitserland een soort heilige koe. Toen op 26 november 1989 moest gestemd worden over een volksinitiatief ter afschaffing van het leger, verwachtte niemand meer dan 10% ja-stemmen. Alle belangrijke partijen, behalve de sociaal-democraten, die zich van stemadvies onthielden, spraken zich uit tegen het initiatief; enkel uiterst links (zeer marginaal in Zwitserland) steunde het voorstel. Ook de belangrijkste socio-economische partners (behalve de zich onthoudende 'Schweizerische Gewerkschaftsbund') en uiteraard de regering en het parlement, kantten zich tegen het initiatief. Het initiatief werd niet goedgekeurd, maar het hoge aantal stemmen (35,6%) vóór de afschaffing van het leger zorgde voor een schok. Er kwamen snel verscheidene maatregelen om de opkomende tegenstand tegen het leger te verzachten, zoals bijvoorbeeld de invoering van de burgerdienst (die in december 1991 per volksstemming werd goedgekeurd, met een uitzonderlijke meerderheid van 82,5%). Toch zal in de komende jaren opnieuw een volksinitiatief ter afschaffing van het leger worden gelanceerd.
Wetgevende volksinitiatieven hebben in de geschiedenis van Zwitserland een rol gespeeld bij de verdieping van de democratie. Zo waren tot aan de Tweede Wereldoorlog dringende federale wetten niet vatbaar voor het correctief referendum. Om bepalingen die tegen de wil van het volk ingingen toch door te drukken, verklaarden regering en parlement nogal eens de betrokken wetten voor 'dringend' zonder dat dit echt het geval was. In 1946 werd tegen deze praktijk een volksinitiatief gelanceerd: voortaan zouden 'dringende' wetten binnen het jaar verplicht aan een referendum onderworpen moeten worden. Regering en parlement pleitten zeer sterk tegen dit volksinitiatief, dat hun macht beduidend zou inperken. Maar het voorstel werd toch aangenomen.

Wetten die door het Zwitsers parlement werden goedgekeurd en vervolgens door een correctief referendum werden aangevochten, hadden over de periode 1866-1993 één kans op twee om de volksstemming te overleven. Dit betekent dat in één geval op twee de aangevochten parlementaire wet inderdaad inging tegen de meerderheidswens van de bevolking. Er is geen reden om aan te nemen dat het Zwitserse parlement sterker van de volkswil afwijkt dan de volksvertegenwoordiging in andere landen. Het tegendeel is het geval: precies omdat de Zwitserse parlementairen weten dat correctieve referenda mogelijk zijn, zijn ze zeer omzichtig bij hun wetgevend werk.
Wetgevende volksinitiatieven daarentegen hadden in dezelfde periode slechts 10% slaagkans. Tegenvoorstellen vanwege het parlement, die in bepaalde gevallen tegelijk met het volksvoorstel ter stemming werden voorgelegd, werden daarentegen in 63% van de gevallen aanvaard. Voorstellen tot grondwetsherziening vanwege het parlement werden in 73% van de gevallen goedgekeurd.

Toch zijn er een aantal voorbeelden waarbij het volk radicaal tegen het establishment heeft gestemd. Zo moest het volk in 1986 per referendum beslissen of Zwitserland zou toetreden tot de Verenigde Naties. "Regering, parlement en alle belangrijke partijen en belangengroepen pleitten voor toetreding. Des te verrassender was de uitslag: het volk wees de toetreding af met 76% nee-stemmen. De mening van het volk, die hier zeer sterk afweek van die van het establishment, zou in een representatieve democratie waarschijnlijk door de machthebbers in regering en parlement niet eens zijn opgemerkt en zou zeker niet tot richtsnoer voor hun handelen hebben gediend." (Frey en Kirchgässner, 1993) Een ander voorbeeld was het referendum over de toetreding tot de Europese Economische Ruimte, waarover op 6 december 1992 werd gestemd. De toetreding werd door de hele economische en politieke wereld krachtig gesteund, maar werd toch met een nipte meerderheid van 50,3% verworpen.

Enkele eigenaardigheden van de Zwitserse directe democratie

- Het kan erg lang duren voordat de stemming over een volksvoorstel daadwerkelijk plaatsheeft. Wanneer de nodige handtekeningen zijn verzameld, heeft de 'Bundesrat' (de Zwitserse regering) twee jaar de tijd om het referendum voor te bereiden. Indien de 'Bundesversammlung' (het Zwitserse parlement) een tegenvoorstel uitwerkt, komt daar nog een half jaar bij. Dit parlement heeft overigens, gerekend vanaf het tijdstip van de indiening van het volksinitiatief, niet minder dan vier jaar tijd om uit te maken of zij het volksinitiatief accepteert of niet. Het parlement kan inderdaad het wetsvoorstel waarvoor een volksinitiatief opkomt gewoon goedkeuren. In zo'n geval heeft het volksinitiatief zijn slag thuisgehaald, en komt geen referendum tot stand. In de praktijk gebeurt dit bijna nooit. Indien het parlement een tegenvoorstel formuleert, kan de kiezer stemmen voor het oorspronkelijke volksvoorstel of voor het tegenvoorstel van het parlement.
- Het parlement is bevoegd om na te gaan of het volksvoorstel beantwoordt aan de vereisten van eenheid van vorm en eenheid van materie. Eenheid van vorm betekent dat het voorstel de gedaante moet aannemen van een uitgewerkt grondwetsartikel. Eenheid van materie betekent dat het voorstel niet verschillende ongerelateerde onderwerpen mag betreffen.
- Het grondwettelijk karakter van het voorstel wordt niet gecontroleerd, noch door het parlement, noch door een rechtbank. Hoewel een toetsing aan de grondwet en aan de fundamentele mensenrechten en menselijke vrijheden steeds aan te raden is (zowel voor gewone parlementaire wetten als voor volksvoorstellen), is het toch interessant om te zien dat de afwezigheid van zo'n toetsing in Zwitserland niet tot serieuze problemen leidt. Er bestaat in Zwitserland geen doodstraf en de directe democratie heeft er ook niet geleid tot meer schendingen van de mensenrechten dan in de buurlanden.
- Het volksinitiatief op federaal niveau wordt slechts aanvaard indien er een dubbele meerderheid voorhanden is: zowel bij de individuele kiezers als bij de kantons moet een meerderheid voor het voorstel bestaan.
- Er bestaat in Zwitserland geen financiële steun voor burgergroepen die een referendum lanceren. Deze burgergroepen moeten hun boekhouding ook niet openbaar maken.

Afzetting

Naast het volksinitiatief is ook de afzetting ('recall' of 'Abberufung') een interessante direct-democratische procedure. Afzetting betekent dat via volksstemming een verkozene of een publiek functionaris (zoals bijvoorbeeld een rechter) uit zijn functie kan worden ontzet. In Zwitserland bestaat dit systeem niet op federaal niveau, maar wel in zeven kantons. In Bern, Luzern, Uri, Solothurn, Schaffhausen, Thurgau en Tessino kunnen de burgers de kantonnale regering en/of het parlement afzetten via een volksinitiatief, waarna nieuwe verkiezingen plaatsvinden. Er bestaan in Zwitserland echter geen afzettingsprocedures tegen individuele verkozenen of functionarissen.

Lokale democratie

Naast het federaal niveau zijn in Zwitserland vooral het kantonnaal niveau en het gemeentelijk niveau belangrijk.
De kantons heffen ongeveer evenveel belasting als het federaal niveau. Hun bevoegdheid is zeer ruim: politie, het grootste deel van het onderwijs, wetgeving op economisch vlak, een groot deel van de sociale zekerheid. De direct-democratische instellingen verschillen nogal sterk van kanton tot kanton [zie 4-3].
In het grootste kanton, Zürich, volstaan 5.000 handtekeningen voor een volksinitiatief. Meestal zijn er per jaar zowat 15 referendums. Soms staan daarbij belangrijke economische belangen op het spel, zoals bij het referendum in 1996 over de uitbreiding van de luchthaven van Zürich. Iedere uitgave van meer dan 2 miljoen CHF wordt automatisch het voorwerp van een kantonnaal referendum. Een merkwaardige instelling in het kanton Zürich is het zogenaamde eenmansinitiatief (Einzelinitiative). Eén persoon volstaat om bij de kantonnale raad een voorstel in te dienen. Wanneer zo'n voorstel de steun krijgt van minstens 60 leden van de raad, dan kan een referendum tot stand komen. In 1995, bijvoorbeeld, was de burger Albert Jörger in staat om op deze manier een wijziging te bekomen in de manier waarop leraren worden aangeduid in de kantonnale scholen.
De gemeenten heffen hun eigen belastingen op inkomen en eigendom. In Zwitserland geven de gemeenten per inwoner iets minder uit dan het federaal niveau. Beedham (1996) geeft als voorbeeld de werking van de gemeente Kilchberg (7.000 inwoners) aan het meer van Zürich. Het dorp richt zijn eigen onderwijs in, het heeft zijn eigen brandweer, een bejaardentehuis, enige agenten met twee politieboten op het meer. De schaarse armen krijgen van de gemeente 3.000 CHF (ruim 70.000 BEF) per persoon per maand en er wordt ook een handvol vluchtelingen (vooral uit Sri Lanka) geholpen. Er is een gemeenteraad van 7 verkozenen, die de werking van het klein aantal gemeenteambtenaren opvolgt. De echte beslissingsmacht ligt echter bij de volksvergadering, die vier maal per jaar samenkomt. Op deze volksvergadering zijn doorgaans ongeveer 400 gemeentenaren aanwezig; soms enkele honderden meer, wanneer er iets bijzonders op de agenda staat. Op deze bijeenkomsten worden de belastingtarieven bepaald, nieuwe gemeenteverordeningen goedgekeurd, gemeenterekeningen besproken, bouwplannen onder de loep genomen enz. Deze driemaandelijkse volksvergadering vormt het hoogste gemeentelijk gezag; de zevenkoppige gemeenteraad legt aan die vergadering zijn aanbevelingen voor. Beslissingen worden genomen bij handopsteking. Een schriftelijke (geheime) stemming kan worden gevraagd door één derde van de aanwezigen, maar deze mogelijkheid werd tot nu toe nog nooit gebruikt. De aanwezige burgers hebben grote bevoegdheden.Vijftien handtekeningen volstaan om via de volksvergadering een gemeentelijk referendum te bekomen, maar dit komt zeer zelden voor.
De volksvergadering van Kilchberg illustreert nog eens de absurditeit van deelnamequorums (hoofdstuk 2). Een aanhanger van het quorumsysteem zou wellicht zeggen dat een volksvergadering waarop 400 van de 7.000 inwoners aanwezig zijn, 'niet representatief' is. In werkelijkheid vormt de volksvergadering een superrepresentatief gemeentebestuur. Dit grote gemeentebestuur heeft een mandaat, net zoals een traditioneel verkozen gemeentebestuur. Wie naar de vergadering gaat, wordt mandataris; wie thuisblijft, geeft een mandaat aan de vergadering. En Kilchberg wordt goed bestuurd. De bewering dat rechtstreeks volksbestuur tot wansituaties leidt, wordt hier door de praktijk weerlegd.

USA: Californië

De Verenigde Staten kennen geen federaal referendum. Op de grondwetgevende vergadering van 1787 werd onder impuls van Adams en Madison het principe aanvaard dat de verkozenen de ganse natie vertegenwoordigen en niet alleen hun eigen achterban. Directe democratie werd niet voorzien.
In de laatste twintig jaren van de 19de eeuw bestond in de Verenigde Staten een tamelijk sterke populistische stroming. Deze beweging bereikte dat in een aantal staten het referendum op volksinitiatief werd ingevoerd. De populisten werden geïnspireerd door het Zwitserse voorbeeld. In Zuid-Dakota werd het referendum ingevoerd in 1898. Utah volgde in 1900 en Oregon in 1902. In Oregon was de belangstelling voor directe democratie reeds snel na de stichting van de staat in 1858 ontstaan, onder impuls van een groep Zwitserse immigranten die zich in Clackamas County had gevestigd. Oregon heeft sindsdien enkele keren een pioniersrol gespeeld. Zo werd in 1912 per referendum zowel de achturendag als het vrouwenstemrecht ingevoerd. In 1994 vond een referendum plaats over het wetsvoorstel van het volksinitiatief 'Death with Dignity'. Dit wetsvoorstel bepaalde dat dokters onder bepaalde voorwaarden terminaal zieke patiënten bij het uitvoeren van een gewenste zelfmoord mogen helpen. De kiezers van Oregon keurden dit voorstel goed met een nipte meerderheid van 51%.
Een soortgelijk voorstel was in 1992 in Californië verworpen met 46% versus 54% van de stemmen. Onder druk van de tegenstanders besloot het parlement van Oregon (dat wordt gedomineerd door de Republikeinen) om een nieuwe volksstemming over de wet te vragen. In 1997 leverde die nieuwe stemming een meerderheid van 77% op voor het voorstel. Uit peilingen bleek dat vele kiezers zich geïrriteerd voelden omdat het parlement de uitslag niet accepteerde en een nieuwe stemming vroeg. Deze irritatie verklaart mede de grote meerderheid die het voorstel bij de tweede stemming kreeg.

In Californië werd het referendum ingevoerd als een reactie tegen de greep die één welbepaalde maatschappij, de Central Pacific Railroad, op het einde van de 19de eeuw had gekregen op het politieke leven in deze deelstaat. In 1901 verscheen een boek, Octopus, waarin Frank Norris de greep van deze spoorwegmaatschappij op het politieke leven van Californië beschreef. In feite was de maatschappij niet alleen met transport, maar bijvoorbeeld ook met grondspeculatie bezig. Bijna alle juridische uitspraken vielen in die tijd in haar voordeel uit. Norris schreef: "Zij zijn de eigenaars van de stembus (...) wij zijn hun eigendom."
Tegen deze greep van de 'octopus' op het openbare leven kwam verzet. Hiram Johnson, een openbare aanklager en leider van de progressieve vleugel bij de Republikeinen, werd in 1910 gouverneur. Hij voerde zijn campagne ('de Pacific moet met haar smerige poten van de politiek blijven') per auto en weigerde de trein te nemen. In 1911 werden drie cruciale wetten ingevoerd. Ten eerste werd de recall-regeling ingevoerd, waardoor het volk de mogelijkheid kreeg om verkozen mandatarissen weer af te zetten. Ten tweede werd het correctief referendum ingevoerd. Ten derde, en dit was de belangrijkste regeling, werd het wetgevend volksinitiatief geïnstalleerd.

Enkele kenmerken van de Californische directe democratie

Het wetgevend burgerreferendum ('initiative') verschilt in verscheidene opzichten van het Zwitserse systeem. De regels zijn sinds 1912 in wezen onveranderd gebleven.
- Vereiste handtekeningen: het volksinitiatief moet ondertekend worden door een aantal burgers dat minstens gelijk is aan 8% van het aantal burgers die bij de laatste gouverneursverkiezing hun stem uitbrachten.
- Er is een controle van het voorstel door de rechtbank. Deze controle vindt echter pas plaats na de stemming. De kans dat een per referendum goedgekeurd wetsvoorstel toch nog door de rechtbank wordt vernietigd, is niet klein: tussen 1964 en 1990 werden 14 van de 35 volksinitiatieven die door de kiezers werden goedgekeurd, vernietigd door de rechtbank. Een van de regels waaraan het volksvoorstel moet voldoen, is de eenheid van onderwerp: men mag geen niet-verwante onderwerpen gekoppeld ter stemming voorleggen. Het volksvoorstel (het wetsvoorstel) wordt ook door een hoge rechtbank getoetst aan de grondwetten van de USA en van Californië. Dit gebeurt echter pas nadat het referendum heeft plaatsgevonden. Een succesvol volksinitiatief kan dus voor de rechtbank het resultaat van een lange inspanning verloren zien gaan. Het is duidelijk dat de laattijdige toetsing van het wetsvoorstel een nadeel is van het Californische systeem.

Men kan dit probleem elegant oplossen via de invoering van een petitionele tussenstap: een volksinitiatief dat een relatief klein aantal handtekeningen verzameld heeft (bijvoorbeeld 10.000 op federaal niveau in België) verwerft het recht op een parlementair debat over het voorstel en ook op een toetsing vanwege een grondwettelijke rechtbank. De initiatiefnemers van het volksinitiatief krijgen hierdoor het recht om hun voorstel nog aan te passen in het licht van het parlementair debat. Daarenboven belet de vroege grondwettelijke toetsing een ontmoedigende juridische keldering van het voorstel nadat de hele referenduminspanning is geleverd. De vernietiging van een door het volk goedgekeurd voorstel is slecht voor de democratie: het volk moet niet alleen het laatste woord hebben, het moet ook zien dat zijn woord het laatste is. Een vernietiging, vaak op formele gronden, wekt de frustrerende (en vaak terechte) indruk dat een machtselite zichzelf uiteindelijk toch het laatste woord toekent.
- Ballot Pamphlet: net als in Zwitserland krijgen de kiezers, drie tot zes weken voor het kiesgebeuren, een boekje waarin de essentiële documentatie is opgenomen over het referendum. In dit boekje vindt men vijf elementen:
- een officiële titel en samenvatting, opgesteld door de hoogste rechter (de 'Attorney General');
- een analyse van de fiscale implicaties van het voorstel, opgesteld door een gespecialiseerd ambtenaar (de 'Legislative Analyst');
- de volledige tekst van het initiatief;
- argumenten pro en contra van de voor- en tegenstanders (deze moeten vier maanden voor de verkiezing worden ingediend - voor- en tegenstanders hebben recht op 500 woorden - na nog eens twee weken kunnen beide zijden nog een antwoord, van maximaal 250 woorden, indienen op de tekst van de tegenpartij);
- een beknopte samenvatting van de argumenten van de twee zijden.

De lotgevallen van het referendum in Californië waren wisselend. Tussen 1912 en de jaren dertig kregen de kiezers gemiddeld ruim vier referenda per jaar te verwerken. In de jaren '50, '60 en '70 werd het volksinitiatief weinig gebruikt. De bevolking had veel vertrouwen in het representatieve systeem. In de jaren zestig werden in totaal slechts 9 initiatieven gelanceerd. Maar daarna begon het volksinitiatief aan een opmars, waarbij merkwaardig genoeg zowel progressieve als conservatieve initiatieven slaagkansen bleken te hebben. Als 'conservatief' geldt de invoering van de doodstraf, via een referendum in 1972. In hetzelfde jaar boekte de opkomende milieubeweging een groot succes met een wetsvoorstel over de bescherming van de kustzone dat per referendum werd goedgekeurd. Ook de dreiging van volksinitiatieven volstond om bepaalde belangrijke wijzigingen af te dwingen, zoals het moratorium op kerncentrales dat in 1976 werd goedgekeurd.
In 1977-78 kwam het bekende en beruchte initiatief Proposition 13 tot stand, dat halt toeriep aan de stijging van de belasting op onroerend goed. In de voorafgaande jaren heerste een stevige inflatie en de prijzen van gronden en huizen stegen nog sterker dan de geldontwaarding. Het gevolg was dat de modale gezinnen met een dubbele belastingexplosie werden geconfronteerd. Lokale belastingen, die gekoppeld waren aan de waarde van de woningen, schoten omhoog. En door de inflatie kwamen tegelijk de inkomens in steeds hogere belastingschalen terecht, zonder dat de koopkracht in reële termen steeg. Dit mechanisme bezorgde in 1976 de Californische staat 2,5 miljard dollar extra inkomsten. In 1977 steeg de consensus in het Californische parlement dat de extra inkomsten op staatsniveau dienden te worden gebruikt om de last van de kleine huiseigenaars te verlichten. Over de modaliteiten werden de politici het echter niet eens. Liberale Democraten bepleitten een regeling die vooral de lagere inkomens ten goede kwam en Republikeinen stelden maatregelen voor die de hoge inkomens het meeste voordeel opleverden.

Er gebeurde tijdens het hele voorjaar niets en in juli kondigden twee conservatieve antibelastingactivisten, Howard Jarvis en Paul Gann, de lancering aan van een volksinitiatief. Hun voorstel maakte korte metten met de ongecontroleerde belastingstijging die de kleine huiseigenaars tot wanhoop dreef. Maar Proposition 13 had nog een ander kenmerk: het maakte geen onderscheid tussen woningen en bedrijven, maar scheerde alle onroerend goed over dezelfde kam. Hierdoor leverde het voorstel een enorm voordeel op voor het bedrijfsleven, waar dit laatste niet eens om gevraagd had. Dit aspect kwam niet in de aandacht in het najaar van 1977, toen de handtekeningencampagne voor Proposition 13 volop gelanceerd was, terwijl in de politieke wereld iedere weg naar een oplossing nog altijd potdicht afgesloten leek. In december dienden Jarvis en Gann de handtekeningen in voor het initiatief, meer dan dubbel het vereiste aantal. In de winter was er, na een vol jaar geruzie, nog altijd geen eensgezindheid in het parlement over wat moest gebeuren. In januari 1978 stonden de parlementsleden onder enorme druk om tot een oplossing te komen. Ondertussen had Proposition 13 reeds een geweldige volkssteun opgebouwd. Pas rond maart 1978 kwam er vanwege het parlement eindelijk een voorstel, dat als Proposition 8 in juni naar de kiezers zou gaan, samen met Proposition 13 van Jarvis en Gann. Ondanks, of misschien precies door de massale steun die alle politici gaven aan Proposition 8 kozen de moegeplaagde burgers met verpletterende meerderheid voor Proposition 13. Shultz (1997) schrijft hierover: "Twintig jaar na de feiten is het belangrijk om te beseffen hoe de belastingrevolte in Californië tot stand kwam. Het ging om mensen die leefden in kleine huizen, in de jaren '50 gekocht voor misschien 15.000 dollar, en die plots werden geconfronteerd met belastingen gebaseerd op tienmaal die waarde. Ze grepen naar Proposition 13 om zich te beschermen, en na 20 jaar houden ze daar nog steeds aan vast."
De doorbraak van Proposition 13 had een tweevoudig gevolg. Ook in andere staten waar vormen van volksinitiatief bestonden kwam een 'tax revolt' tot stand. En het succes van Proposition 13 maakte de publieke opinie weer bewust van de mogelijkheden die het referendum biedt. "Tegen het midden van de jaren '80 begon het volksinitiatief de volksvertegenwoordiging te vervangen als hoofdtoneel voor de oplossing van de grote politieke debatten. Buiten de volksvertegenwoordiging om werden activisten, zowel ter linker- als ter rechter-zijde, geïnspireerd door het voorbeeld van Proposition 13. Velen droomden ervan, om goede of slechte redenen, om de volgende Howard Jarvis te worden. Organisaties begonnen de middelen en vaardigheden te verwerven nodig om hun doelstellingen rechtstreeks ter stemming voor te leggen. In de jaren tachtig verdubbelden de inspanningen om tot een volksinitiatief te komen; tegen het einde van het decennium was reeds over 48 maatregelen door het volk gestemd. Ook de slaagkansen van een volksinitiatief werden groter. Vóór 1980 keurden de Californische kiezers gemiddeld slechts één op drie voorstellen goed. Tussen 1980 en 1990 werd bijna de helft goedgekeurd." (Shultz, 1996, p. 3) In de jaren '90 steeg de belangstelling nog. In november 1996 moesten de kiezers stemmen over méér maatregelen dan in de hele periode 1960-69.
Proposition 13 wordt vaak door tegenstanders van het referendum aangegrepen om op het onverantwoordelijk kiesgedrag van het publiek te wijzen. In werkelijkheid was het de onverantwoordelijke passiviteit van het Californische parlement dat de 'belastingrevolte' bij de kiezers heeft uitgelokt.

Geld en de Californische initiatieven

De hoofdbedreiging voor de directe democratie in Californië komt van 'big money'. Tussen 1976 en 1990 stegen de investeringen in volksinitiatieven met 1200% en op het einde van de jaren tachtig werd reeds meer geld gespendeerd aan campagnes voor volksinitiatieven dan voor lobbying in de wetgevende kamer (the Legislature) van Californië (Shultz, 1996, p. 81). De zakenwereld leverde in 1990 ongeveer 66% van het geld (individuen: 12%; politieke partijen: 7%; vakbonden: 1%). Het volksinitiatief wordt in toenemende mate geprofessionaliseerd. Voor ongeveer één miljoen dollar verzamelt een privé firma de nodige handtekeningen.
Shultz ziet dit niet als een argument om terug te keren tot een zuiver representatief systeem. "Het volksinitiatief is nog altijd onze beste kans om het volk het laatste woord te geven in de Californische politiek." (Shultz, 1996, p. 97) In feite kunnen kapitaalkrachtige groepen hun invloed gemakkelijker laten gelden via het representatieve systeem, maar ze schrikken er niet voor terug om ook de direct-democratische besluitvormingskanalen als het ware op te kopen.
Er zijn in de loop van het laatste decennium verschillende technieken ontwikkeld om authentieke volksinitiatieven te dwarsbomen. Een van die technieken is het tegeninitiatief ('counterinitiative'). Wanneer een volksinitiatief heel populair lijkt en zelfs met inzet van enorme kapitalen het tij niet te keren lijkt, pogen kapitaalkrachtige tegenstanders verwarring te zaaien door een alternatief voorstel te lanceren, dat oppervlakkig beschouwd goed op het origineel lijkt. Dit gebeurde de eerste maal in 1978, met het reeds besproken antibelastinginitiatief Proposition 13. Een aantal politici lanceerden toen op de valreep een 'gematigder' tegeninitiatief, dat echter geen succes kende.
Een sleuteljaar was 1990, toen een aantal progressieve initiatieven een hoge vlucht namen. Er was het 'Nickel per drink'-initiatief, dat een hogere belasting op alcohol voorstond (Proposition 134); er was het initiatief 'Big Green', een groots milieu-initiatief dat door milieugroeperingen samen met democratische politici opgezet; en er was 'Forests Forever' (Proposition 130), dat specifiek het behoud van de Californische wouden voor ogen had.
De chemische en petro-chemische nijverheid besefte, zoals uit een uitgelekte confidentiële nota bleek, dat met name het 'Big Green'-initiatief vanwege zijn grote populariteit niet rechtstreeks te stuiten viel. Daarom werd een tegeninitiatief gelanceerd: 'Big Brown' (Proposition 135). De houtnijverheid counterde 'Forests Forever' met 'Big Stump' (Proposition 138). De alcoholnijverheid lanceerde tegen het 'Nickel per drink'-initiatief twee eigen initiatieven 'Penny a drink' (Proposition 126), dat een lagere alcoholbelasting voorstond, en een tweede initiatief dat iedere verdere belastingverhoging, inbegrepen een verhoging van belasting op alcohol, wou afhankelijk maken van een tweederde meerderheid in plaats van een gewone meerderheid.

Al deze tegeninitiatieven waren geen authentieke initiatieven maar waren bedoeld om verwarring te zaaien. De kiezers zagen zich uiteindelijk geconfronteerd met een onoverzichtelijke lijst van 27 gecompliceerde initiatieven en tegeninitiatieven, wat resulteerde in de zogenaamde 'Big NO': van de 27 voorstellen werden er 23 verworpen, waaronder ook de originele, progressieve voorstellen die bij het publiek eigenlijk op een grote sympathie konden rekenen. Dit is een manifestatie van een bekend fenomeen: de kiezer is voorzichtig en zal in geval van twijfel een voorstel verwerpen: "De kiezers gooien gewoon hun handen wanhopig in de lucht en stemmen 'nee' over alles." (Shultz, 1996, p. 84)
Uit deze ervaringen volgt een belangrijke les: als de economie een invasie kan uitvoeren in het democratisch leven, gaat de democratie kapot. De burgers moeten, in de loop van het democratisch besluitvormingsproces, de wettelijke grenzen bepalen binnen dewelke de economie kan opereren. Die grenzen moeten even onbeïnvloedbaar zijn als bijvoorbeeld geografische of geologische gegevenheden; zij moeten de waardigheid van de mens, het onkoopbare, afschermen. Omdat het beeldvormingsproces het kernstuk is van de democratie, moet dit beeldvormingsproces buiten het bereik van de economische machten worden geplaatst. Vandaar dat Shultz, of het Democracy Center, pleiten voor de beteugeling van 'big money'. Deze hervorming is de meest dringende en tegelijk ook de moeilijkste.
Aan de kiezers ligt het niet. In 1976 werd een initiatief goedgekeurd (de 'Political reform act') dat de verkieizngsuitgaven voor referenda beperkt. Twee jaar later werd deze bepaling echter door het Amerikaanse Hooggerechtshof ongedaan gemaakt, met de argumentatie dat geld stoppen in een campagne behoort tot de vrije meningsuiting (de 'free speech', gegarandeerd door het eerste artikel van de Amerikaanse grondwet). Het Hooggerechtshof aanvaardt wel beperkingen bij representatieve kandidaatsverkiezingen, omdat daar het risico op corruptie aanwezig is, maar bij volksstemming over een openbare aangelegenheid kan geen corruptie spelen. Voor het ogenblik blijft het in de Verenigde Staten dus nog onmogelijk om een beperking op de campagnekosten bij direct-democratische besluitvorming door te voeren.
Op 18 december 1996 behaalden de bekampers van 'big money' een serieuze overwinning met de goedkeuring van volksinitiatief 208: 61,8% van de kiezers sprak zich uit voor de invoering van een plafond op de uitgaven voor representatieve verkiezingen. Tot op dat ogenblik was zo'n wettelijke beperking in Californië onbestaande. De initiatiefnemers citeerden het voorbeeld van een kandidaat bij de Californische parlementsverkiezingen, die één week voor de stembusgang nog 125.000 dollar toegeschoven kreeg van een tabaksfirma, en uiteindelijk met een miniem verschil van 597 stemmen won. Uit het informatieboekje (Ballot Pamphlet) voor Proposition 218: 'When big-moneyed special interests win, the people lose!'

Bijna even belangrijk is de bekendmaking van de financiering. In 1988 namen de Californische kiezers Proposition 105 aan, dat bepaalde dat in advertenties voor een kiescampagne de grote financiers moesten vermeld worden. Deze bepaling bleef enige jaren van kracht en was behoorlijk effectief. Zo moest op advertenties, gericht tegen het 'Nickel per drink'-initiatief, telkens worden vermeld: "... gefinancierd door het Beer Institute, het Wine Institute en de Distilled Spirits Council. De industrie slaagde er evenwel in om in 1991 Proposition 105 voor het gerecht ongeldig te laten verklaren. Het blijkt dat de industriële financiers van politieke advertenties zich vaak verschuilen achter nietszeggende of misleidende benamingen; de tabaksindustrie voerde in 1994 bijvoorbeeld een campagne van 18 miljoen dollar onder de naam 'Californians for Statewide Smoking Restrictions' (zie hieronder).
In Oregon was de commerciële inzameling van handtekeningen na 1935 verboden, maar het parlement liet de praktijk in 1983 weer toe, op voorwaarde dat de initiatiefnemers bekendmaken dat de handtekeninginzameling betaald wordt. Vanaf 1992 moet deze bekendmaking, indien van toepassing, bij iedere verzamelde handtekening afgedrukt zijn. De meeste volksinitiatieven worden tegenwoordig gerund door professionele consultants. Het volksinitiatief verliest door deze praktijk, die in Zwitserland onbestaande is, veel van zijn oorspronkelijk karakter. In Oregon heeft de 'Coalition for Initiative Rights' een initiatief gelanceerd om de financiering van volksinitiatieven te beperken. Bedrijven en vakbonden zouden de volksinitiatieven niet meer mogen financieren en alle grote sponsors zouden moeten bekend gemaakt worden.
Deze maatregelen volstaan niet Er dient een onafhankelijke debatruimte te komen waar de mensen benaderd worden met argumenten, en niet met propaganda. In Californië is het enige neutraal terrein het zogenaamde 'Ballot Pamphlet', dat echter buitengewoon saai is opgesteld. Er moet in deze officiële documenten ruimte komen voor het gebruik van kleur, de eventuele plaatsing van grafieken, een levendige lay-out. Momenteel zien deze documenten eruit alsof ze opzettelijk zijn gemaakt om de kiezer de lectuur ervan zoveel mogelijk te ontraden.

Een voorbeeld van de efficiëntie van objectieve advertering werd in 1988 geleverd, toen de tabaksindustrie op de proppen kwam met een initiatief dat versoepeling beoogde van de beperkingen op het roken (die in Californië zeer ver gaan). De tabaksindustrie stelde haar initiatief echter voor als een initiatief voor de beperking van het roken, dat zou uitgaan van een fictieve organisatie, nl. 'Californiërs voor rookbeperkingen op staatsniveau'. Toen duidelijk werd dat een groot deel van het publiek dreigde misleid te worden, publiceerden de California Wellness Foundation en de Public Media Center een sobere advertentie waarin eigenlijk alleen maar uittreksels uit het Ballot Pamphlet werden opgenomen, plus de lijst van de belangrijkste financiers pro en contra. In het Ballot Pamphlet stond: "De voorgestelde maatregel zou leiden tot minder restricties voor rokers dan het geval is onder de huidige wetgeving." Als belangrijkste financiers van het initiatief werden opgegeven: Philip Morris USA, Reynolds Tobacco Co en enkele andere tabaksfabrikanten. Als belangrijkste financiers van het verzet tegen Proposition 188 werden in de advertentie genoemd: The American Cancer Society, The American Lung Association, The American Heart Association en The American Medical Association. Door deze sobere feiten via een duidelijke en grafisch goed gepresenteerde paginagrote advertentie bekend te maken, wisten de Californische kiezers meteen hoe laat het was en Proposition 188 werd met een smadelijke 70/30 nederlaag verpletterd. Uit dit voorbeeld blijkt dat er wel degelijk een groot probleem van misleiding kan bestaan, dat met name van economische belangen kan uitgaan. Bekendmaking van de financiers via het Ballot Pamphlet, en dit document zelf in goed leesbare vorm via krantenadvertenties te verspreiden, is een efficiënte remedie.
Het is belangrijk dat de voor- en tegenstanders van een wetgevend volksinitiatief een evenwichtige en voldoende toegang hebben tot radio en televisie. Er moet een open en neutraal debatterrein komen in de media waarbij de mogelijkheid tot deelname niet afhangt van economische of politieke macht. Kapitaalkrachtige personen of groepen kunnen zich in de media inkopen; politici verschaffen zichzelf toegang tot de media via de wetgeving. Een volksinitiatief beschikt niet over deze middelen. Het spreekt vanzelf dat de pers zelf ook wel bericht over initiatieven, maar onrechtstreeks speelt ook hier de economische factor: men komt alleen aan het woord indien er een verkoopbare gebeurtenis plaatsvindt. "Het echte strijdtoneel van de volksinitiatiefcampagnes zijn de betaalde advertenties, op radio en televisie en in kranten. Het groeiend gebruik en de stijgende kosten van de advertenties drijft de kosten op en heeft het initiatief gaandeweg omgevormd tot hetzelfde soort van geldafhankelijke politiek als diegene waartegen het volksinitiatief werd opgericht." (Shultz, 1996, p. 52) Om een minimale publicitaire campagne in Californië op te zetten, dit wil zeggen één enkele boodschap via advertenties in de media eenmaal te verspreiden over de deelstaat, is ongeveer een miljoen dollar nodig. In een normale campagne heb je minimaal drie zo'n verspreidingen nodig.
Tot voor enkele jaren konden de volksinitiatieven nog steunen op de 'Fairness doctrine', die in 1949 werd aanvaard door de 'Federal Communications Commission'. Volgens deze doctrine dienden radio en televisie aan de vertegenwoordigers van tegengestelde gezichtspunten over controversiële publieke onderwerpen een 'redelijke gelegenheid' te bieden om hun visie bekend te maken. De 'fairness doctrine' werd jarenlang aangevochten door de bezitters van zendstations en in 1992 ging de FCC door de knieën: de 'Fairness doctrine' was niet langer wettelijk van toepassing voor volksinitiatieven. Ook hier zien we dat economische belangen niet spontaan het democratische beeldvormingsproces wensen te dienen, maar integendeel de handen vrij willen hebben om het beeldvormingsproces naar hun hand te zetten. Economische macht heeft de spontane tendens om het democratische leven te overweldigen en aan die tendens moet een wettelijke grens worden gesteld.
In onze samenleving is gaandeweg het inzicht doorgedrongen dat de rechtsstaat geen taken heeft op het specifiek economische terrein, maar het omgekeerde inzicht, dat het economisch leven geen taken heeft op het democratische gebied, is veel minder goed ontwikkeld. In het democratisch beeldvormingsproces moeten ideeën kunnen gepresenteerd worden los van de economische positie van de betrokkenen. Dit kan enkel als niet alleen beperkingen worden opgelegd aan de omvang van politieke mediacampagnes, maar als ook een specifieke democratische arena wordt gecreëerd, die publiek wordt gefinancierd. De openbare omroep speelt hier de centrale rol, tezamen met de via publieke middelen gefinancierde advertentieruimte in de geschreven pers. Ook het Internet kan een belangrijke rol gaan spelen. De website van de 'California Voter Foundation' werd in 1995 reeds geconsulteerd door 9% van de geregistreerde kiezers.
Ten slotte wijst Shultz (1996), die de directe democratie ondanks de problemen met de 'invasie van het grote geld' nog steeds beschouwt als "... our best option for giving the people the last word in state politics", op de noodzaak voor progressieve organisaties om te leren samenwerken bij de lancering van een volksinitiatief. Het is herhaaldelijk gebeurd, laatst nog in december 1996, toen rivaliserende maatregelen voor de hervorming van de gezondheidszorg en voor politieke vernieuwing werden voorgesteld, dat progressieven elkaars initiatieven kapotbekampen. Misschien is een van de belangrijkste voordelen van directe democratie wel dat ze mensen en organisaties aanspoort tot samenwerking en overleg en zo de maatschappijke cohesie bevordert.

De directe democratie is bij de bevolking van Californië geliefd en ze speelt nog altijd een grote rol als middel om de volkswil tot uitdrukking te laten komen. Tegelijk is duidelijk dat het systeem ver van optimaal functioneert, omdat het proces van discussie en beeldvorming grotendeels moet plaatsvinden in een geatomiseerde samenleving, met een overmacht van door grootkapitaal gedomineerde media. Ook de commercialisering van de handtekeningeninzameling en de overvloed aan voorstellen (tot meer dan 20 bij één verkiezingsdag) maakt dat het systeem kenmerken van een libertair 'push button'-besluitvormingsmodel krijgt.

Politici en directe democratie

De Californische ervaring toont ook aan dat politici de tendens vertonen om volksinitiatieven te gebruiken om eigen populariteit op te bouwen. In 1994 bijvoorbeeld werd Proposition 184 'Three strikes and you're out' (drie veroordelingen leveren definitieve opsluiting op) en Proposition 187 (die illegalen uitsloot van openbare gezondheidszorg en onderwijs) gelanceerd. De Californische gouverneur Wilson maakte van zijn steun aan deze voorstellen een kernstuk van zijn herverkiezingscampagne van 1994.
In 1993 werd Californië opgeschrikt door de kidnapping en moord op de 12-jarige Polly Klaas. De ernst van de emotionele impact ervan in Californië is te vergelijken met de emotionele impact die in België de affaire Dutroux in 1996 heeft gehad. Drie dagen nadat Polly Klaas werd teruggevonden, kwamen de initiatiefnemers van Proposition 184 bij Marc Klaas, de vader van het slachtoffer. Zij vroegen hem om de petitie te tekenen en vertelden hem dat hun initiatief precies misdadigers als de moordenaar op zijn dochter viseerde. Vader Klaas tekende de petitie. Nadien vertelde hij dat hij juist op het ogenblik dat hij het zwakst stond, werd benaderd. Tijd om na te denken was er niet. Kort nadien begon de campagne een eigen leven te leiden. Precies de verbinding tussen het initiatief en de moordzaak leverde de emotionele brandstof die de zaak vleugels gaf. De ene politicus na de andere sprong op de wagen van Proposition 184. In het Californische parlement werden Three Strikes-voorstellen ingediend. Vader Klaas zei: "Ze maakten Polly tot hun posterkind."
Nadien begon Marc Klaas Proposition 184 van dichtbij te bekijken. Hij realiseerde zich dat het voorstel ook betrekking had op de allerkleinste misdrijven, zoals het stelen van een blikje bier (drie keer betrapt worden op het stelen van een biertje is voldoende voor levenslange gevangenisstraf). Dus trok hij zijn steun voor het voorstel in. Hij steunde een ander voorstel, waarbij de Three strikes-regel werd beperkt tot gewelddadige misdrijven.
Hoewel uit opiniepeilingen bleek dat vader Klaas' standpunt een grote invloed zou kunnen hebben op kiezers, was zijn impact vrijwel nul omdat de campagne 'NO on 184' nauwelijks over middelen beschikte om haar standpunt bekend te maken. De pers wendde zich van hem af. "Marc Klaas als rouwende ouder die het initiatief steunde, beantwoordde aan het beeld dat de media wilden ophangen en kreeg volle aandacht. Marc Klaas als nadenkende burger, die zich tegen het wetsvoorstel verzette, werd op ruime schaal veronachtzaamd." (Shultz, 1996, p. 74) De republikeinse partij werd de belangrijkste sponsor van Proposition 184. Heel wat verkozenen verklaarden in het openbaar dat het voorstel slecht was, maar stemden toch voor omdat het politiek opbod ertoe leidde dat steun voor het voorstel ging gelden als een test voor de bereidheid van de politicus om de misdaad hard aan te pakken. Zowel de democratische als de republikeinse kandidaten voor het gouverneurschap steunden Proposition 184.
Uit de geschiedenis van Proposition 184 zijn verscheidene belangrijke lessen te trekken.

Vooreerst illustreert deze affaire de bedenkelijke rol die de media kunnen spelen. De media zijn gericht op het produceren van goed verkopende beelden. De tweede vader Klaas, die als burger een weloverwogen standpunt poogt in te nemen, is niet aangrijpend genoeg en krijgt geen media-aandacht.
Verder moet men proberen te vermijden dat politici op zoek naar publiciteit het volksreferendum voor eigen doeleinden misbruiken. Politici komen in de verleiding om zich uit electorale overwegingen bij een irrationele stroming aan te sluiten, waardoor die stroming op haar beurt nog meer impetus en legitimiteit verkrijgt. Het is niet gemakkelijk om zo'n vermenging te vermijden. Twee maatregelen zouden hierbij kunnen helpen. Vooreerst zouden representatieve stembusgangen (waarbij politici worden verkozen) steeds kunnen gescheiden worden van referenda. Belangrijker nog is dat men vermijdt om 'referenda van bovenaf' (zogenaamde plebiscieten) te organiseren. Bij zulke referenda heeft het volk niet de mogelijkheid om zelf de agenda te bepalen. De politici aan de macht kiezen wanneer en over welk onderwerp zij het woord aan het volk wensen te geven en ze zullen dit meestal doen met bijbedoelingen. Terwijl het volksinitiatief onverenigbaar blijkt met geïnstalleerde dictaturen, hebben rabiate dictators herhaaldelijk plebiscieten georganiseerd, om zichzelf legitimiteit te verschaffen. Het plebisciet is ook een onnodige instelling. Indien de politici aan de macht werkelijk de meerderheid van de kiezers vertegenwoordigen, kan het hen niet moeilijk vallen om, indien zij een vraag aan het volk willen voorleggen, de weg van het volksinitiatief te bewandelen.
Een direct-democratische cultuur moet hiertegenin kunnen gaan. Essentieel is dat economische elementen, zoals bijvoorbeeld commerciële motivaties voor de inhoud van een krant (grote emoties verkopen beter), het proces van democratische besluitvorming niet domineren. Er is behoefte aan een centraal forum voor het politiek debat, een forum dat van rechtswege is ingesteld en waar de mogelijkheid tot spreken niet door de kapitaalkrachtigste kan worden opgekocht. De centrale rol hierin zou gespeeld kunnen worden door de openbare omroep. De Belgische situatie, waarbij de openbare omroep ook een half commercieel karakter krijgt, met reclamespots voor en na de nieuwsuitzendingen en 'populaire' programma's die de kijkcijfers moeten opdrijven, is fundamenteel onlogisch. De staat heeft geen enkele opdracht voor wat de productie van quiz-spelletjes en feuilletons betreft. De staat heeft daarentegen wel een rol op het vlak van het functioneren van de democratie.
De mogelijkheden van een openbare omroep op dit vlak zijn momenteel niet gekend. De politieke partijen gebruiken de openbare omroep om af en toe een propaganda-uitzending te lanceren. Het is bekend dat deze uitzendingen 'door derden' weinig populair zijn. Het zou anders kunnen worden indien de openbare omroep definitief zou kiezen voor de rol van democratisch forum. De kerntaak van zo'n democratische omroep zou ongetwijfeld bestaan uit het organiseren van informatieve uitzendingen omtrent direct-democratische besluitvorming. Maar daarnaast zou zo'n omroep ook algemeen informatieve uitzendingen kunnen verzorgen, die maatschappelijk relevant zijn en ertoe bijdragen dat het publiek beter geïnformeerd raakt. Zo'n democratisch platform zou kunnen fungeren als een vrijhaven waar de debatten tussen voor- en tegenstanders van het volksinitiatief bij voorkeur plaatsvinden. De inrichting van zo'n aan de economie onttrokken zone van democratische beeldvorming, gecombineerd met strenge beperkingen op de uitgaven, zou ervoor kunnen zorgen dat de beeldvorming vrij gebeurt en niet onder druk van het geld kan worden misvormd.

Duitsland: Beieren

Eén oktober 1995 was een belangrijke dag voor de Europese democratie. Op die dag beslisten de burgers van Beieren om zichzelf op het niveau van steden, gemeenten en 'Landkreisen' veel meer direct beslissingsrecht toe te kennen (Seipel en Mayer, 1997).
In Beieren bestond reeds vóór 1995 op deelstaatniveau een beperkte vorm van directe democratie. Burgers konden wetgevende initiatieven lanceren en hierover een referendum bekomen. De drempel om dit systeem aan te wenden, was echter buitengewoon hoog. In een eerste fase dienden 25.000 handtekeningen te worden verzameld. Men kon dan een aanvraag indienen voor een referendum. Indien het parlement bezwaren formuleerde tegen het initiatief, diende het Grondwettelijk Hof zich daarover uit te spreken. Indien het Hof geen bezwaren zag, moesten in een later stadium 10% van de kiesgerechtigden (ongeveer 880.000 burgers) zich binnen een tijdspanne van twee weken ten gemeentehuize laten inschrijven als steuners van het burgerinitiatief. Deze tweede drempel was nauwelijks haalbaar, zodat in Beieren op deelstaatniveau bijna nooit burgerreferenda voorkwamen. Het referendum van 1995 was slechts het vierde dat na de Tweede Wereldoorlog plaatsvond. Bovendien werd (en wordt) het politieke leven in Beieren gekenmerkt door de dominantie van één politieke partij, namelijk de CSU.
Het verhaal van 'Mehr Demokratie' - de beweging die in Beieren voor een doorbraak van de directe democratie heeft gezorgd, o.a. via het referendum van 1995 - is het verhaal van een dubbel succes. 'Mehr Demokratie' slaagde erin om de uiterst hoge horden te nemen die voor een referendum in Beieren nodig waren. En 'Mehr Demokratie' slaagde er tevens in om de tegenstand van de CSU te overwinnen, die zich hardnekkig verzette tegen de invoering van directe democratie op gemeenteniveau. Het was op deelstaatniveau de eerste CSU-nederlaag in 40 jaar.

De invoering van de directe democratie in de Beierse gemeenten kan als een soort olievlekuitbreiding vanuit Zwitserland worden beschouwd. Het feit dat er überhaupt referenda mogelijk waren en zijn in Beieren, al is het dan met een veel te hoge drempel, is te verklaren door het feit dat de eerste Beierse minister-president (Wilhelm Hoegner) tijdens de Tweede Wereldoorlog in Zwitserland in ballingschap verkeerde en daar het systeem leerde waarderen. Nadien kwam door zijn toedoen het burgerreferendum in de Beierse grondwet. In 1950 stelde Hoegner nog: "Het referendum is het kernstuk van een moderne democratische gemeentewet."

Zwarte november

Op 5 november 1994 kreeg "Mehr Demokratie" een zware klap. De mensen van deze beweging hadden twee burgerinitiatieven gelanceerd: een eerste om op gemeentelijk niveau het burgerreferendum in te voeren, en een tweede om het bestaande systeem op deelstaatniveau wezenlijk te hervormen, zodanig dat burgerinitiatieven gemakkelijker tot stand zouden kunnen komen. Voor beide initiatieven waren de benodigde 25.000 handtekeningen ingediend.
Het tweede voorstel, dat de burgers verregaande medezegenschap zou hebben gegeven over aangelegenheden die boven het lokale niveau uitstijgen, werd echter door de Beierse Senaat (die door de CSU wordt gedomineerd) op juridische gronden aangevochten. Het Grondwettelijk Hof moest zich dus uitspreken. Iedereen was ervan overtuigd dat de bezwaren vanwege de Senaat zouden verworpen worden, omdat ze juridisch zo aanvechtbaar leken. Het Hof besliste anders: het burgerinitiatief voor meer democratie op Beiers niveau werd door het gerechtshof onontvankelijk verklaard. Tegen deze uitspraak was geen hoger beroep mogelijk. (De rechters in dit gerechtshof worden via eenvoudige meerderheid in de Landtag - het Beierse parlement - aangeduid. Meer dan 80% van de rechters is van CSU-signatuur.)
Alleen het voorstel voor directe democratie op gemeentelijk niveau kon dus doorgang vinden.

De campagne voor de 10% handtekeningen

Tussen 6 en 19 februari moest dan de reuzendrempel gehaald worden: 10% van de stemgerechtigde bevolking diende zich binnen deze twee weken tijdens de openingsuren naar het gemeentehuis te spoeden, om daar de vraag naar het gemeentelijk burgerinitiatief met een handtekening te ondersteunen. Deze zeer hoge drempel werd ruimschoots gehaald: 13,7% van de Beierse stemgerechtigden (of bijna 1,2 miljoen personen) deed deze inspanning. Dit resultaat is des te merkwaardiger wanneer men de weerstand in acht neemt die van officiële zijde op vele plaatsen bestond. Zo konden vele burgers hun steun niet uitspreken omdat hun gemeentehuis toch gesloten bleef op de wettelijk voorziene openingsuren.
In de pers waren de meeste reacties positief. De CSU-gezinde pers hield zich niettemin op de vlakte. De Müncher Merkur (21 februari 1995) schreef: "Gejubel over het feit dat het volksinitiatief 'Mehr Demokratie in Bayern' de drempel haalde, zou ongepast zijn. In principe heersen in Beieren allang democratische toestanden. Iedere burger kan een gemeenteraadslid of een gemeenteraadsfractie bij de volgende verkiezingen zijn steun ontzeggen indien de genomen beslissingen hem of haar niet bevielen ..." De Main-Post was op dezelfde dag profetisch: "Na het succesrijke initiatief 'Mehr Demokratie in Bayern' zal de CSU zijn gekende tactiek toepassen: men schrijft de doelstelling van het burgerinitiatief in het eigen vaandel, maar komt tegelijk met een alternatief wetsvoorstel op de proppen, dat erop gericht is de facto de bestaande toestand te handhaven zodat de dominerende partij haar doelstellingen in de toekomst niet doorkruist ziet."

Heersen door angst

In 1991 had een vorig burgerinitiatief in Beieren ('Das bessere Mühlkonzept', dat een hervorming van het afvalbeleid voorstelde, weliswaar de 10%-drempel gehaald, maar de strijd tegen de CSU in het resulterende referendum toch nipt verloren. Nu de handtekeningendrempel was gehaald, begon 'Mehr Demokratie' te onderzoeken hoe het vorige burgerinitiatief door de CSU werd onderuitgehaald.
Een van de vaststellingen was dat de CSU het uiteindelijk haalde door haar inplanting op het platteland. In de steden waar het burgerinitiatief 'Das bessere Mühlkonzept' aanwezig was, haalde het vaak de meerderheid; maar op het platteland was er vaak geen tegenwicht tegen de CSU-propaganda. De belangrijkste vaststelling was evenwel dat de CSU systematisch op angst speculeerde. In modeltoespraken, die binnen de CSU circuleerden, trof men uitspraken aan als "... wanneer je in je keukentje geen plaats hebt voor 6 vuilbakken, begin dan maar al met de muren uit te breken"; over de gescheiden vuilnisophaling werd gesteld dat dit tussenstockageplaatsen in de gemeentes noodzakelijk zou maken, die werden afgeschilderd als "... oorden van stank, brand, watervergiftiging, met duizenden ratten".
De Beierse wetgeving voorziet dat wanneer een burgerinitiatief de 10%-drempel haalt, het Beierse parlement een tegenvoorstel mag indienen, dat dan samen met het burgervoorstel ter stemming wordt voorgelegd. De CSU heeft de meerderheid in het deelstaatparlement en kan dus een tegenvoorstel indienen dat een verzwakking van het burgervoorstel inhoudt en waarrond dan de partij-propaganda wordt georganiseerd. Op die manier kon de CSU uiteindelijk het voorstel van 'Das bessere Mühlkonzept' kelderen. De christen-democraten lanceerden een sterk afgezwakt tegenvoorstel, loodsten dit door het parlement, en behaalden na een barnumcampagne een meerderheid van 51% bij het referendum (tegen 44% voor het oorspronkelijke voorstel van 'Das bessere Mühlkonzept').
Tegen 'Mehr Demokratie' volgde de CSU nu hetzelfde scenario. Ook nu lanceerde de CSU een tegenvoorstel. Dit tegenvoorstel sloot een heleboel thema's uit voor burgerbeslissing (bijvoorbeeld over bouwprojecten zou geen gemeentelijk burgerinitiatief mogelijk zijn); het CSU-voorstel voorzag een 25%-deelnamequorum voor de burgerreferenda (bij minder dan 25% deelname wordt de uitslag van het referendum ongeldig; zie hoofdstuk 2 over de nefaste rol van deelnamequorums); de handtekeningen mogen in het CSU-voorstel niet vrij verzameld worden, maar de burgers moeten ten gemeentehuize gaan tekenen enz. De bedoeling was duidelijk: door zoveel mogelijk hindernissen en beperkingen in te voeren wilden zij de totstandkoming van directe burgerbeslissingen zoveel mogelijk bemoeilijken.
Tegelijk begon de CSU de angst aan te wakkeren. Hun slagzin werd: "Damit nicht wenige alles blockieren" ('opdat een minderheid niet alles zou blokkeren'). Volgens de CSU zette het voorstel van 'Mehr Demokratie' de deur open voor de dominantie van demagogen en luidruchtige minderheidsgroepen. De CSU stelde zelfs dat het voorstel van 'Mehr Demokratie' een gevaar inhield voor het luiden van kerkklokken, of voor de Oktoberfeesten. De CSU voorspelde permanente verkiezingsstrijd, voortdurende onzekerheid, onmogelijkheid van planning op lange termijn (met als gevolg verlies van arbeidsplaatsen), onmogelijkheid om 'onpopulaire' maatregelen door te voeren enz.; dit alles wanneer het voorstel van 'Mehr Demokratie' het zou halen. Op lokaal vlak ontvouwde zich de macht van het partijapparaat (bijvoorbeeld via weigering om gemeentelijke lokalen voor vergaderingen vrij te geven).

In wezen heeft 'Mehr Demokratie' deze campagne kunnen counteren omdat de techniek van de CSU bewust werd doorzien. Het belangrijkste tegengif was dat men allerhande organisaties (politieke partijen, milieuorganisaties, jeugdgroeperingen, zelfs CSU-ers voor Mehr Demokratie), waarin grote groepen burgers vertrouwen hadden, bereid vond om zich in het openbaar ten gunste van het burgerinitiatief en tegen het CSU-contravoorstel uit te spreken.
Een belangrijke les uit de ervaring van 'das bessere Mühlkonzept' was dat men het initiatief in het debat niet aan de CSU mocht laten. Een van de CSU-technieken bestaat erin om voortdurend de tegenstander met aantijgingen te bestoken, die dan telkens opnieuw moeten weerlegd worden, zodat men niet over de eigenlijke inzet van het referendum kan spreken. De CSU poogde bijvoorbeeld om 'Mehr Demokratie' financiële onregelmatigheden aan te wrijven. Dit gebeurde op een strategisch gekozen ogenblik: twee weken voor het referendum. Indien de CSU erin geslaagd was om tijdens deze twee laatste weken de publieke discussie te focussen op de financiën van 'Mehr Demokratie', zou dit nefast geweest zijn voor het burgerinitiatief. Het steungeld voor 'Mehr Demokratie' kwam op een rekening in München, waarvan het geld dan, omwille van de interne organisatie van de betrokken bank, naar Keulen werd getransfereerd. 'Mehr Demokratie' had hiermee geen uitstaans, maar de CSU suggereerde in de pers dat de fondsen uit Beieren weggedraineerd werden en dus voor andere doeleinden werden gebruikt. Het burgerinitiatief counterde deze aanval door onmiddellijk de boeken, die compleet in orde waren, volledig open te leggen, waardoor de CSU-aantijging zich tegen deze partij zelf keerde. De pers porde de CSU aan om met meer zakelijke argumenten voor de dag te komen.
Op 1 oktober 1995 vond de stemming plaats. Het voorstel van 'Mehr Demokratie' haalde het op het CSU-voorstel met 57,8% versus 38,7%. Hierdoor werd het dus mogelijk op gemeentelijk niveau referendums op volksinitiatief te organiseren.

Na twee jaar hebben in Beieren verscheidene honderden gemeentelijke referendums plaatsgevonden en van de angstwekkende voorspellingen van de CSU is niets overgebleven. Zoals steeds in de geschiedenis van de democratie blijken alle tegenargumenten die op de onbekwaamheid van de burgers, op de dreigende chaos enz. speculeren, volkomen onterecht te zijn geweest. De CSU maakt nu zelf volop gebruik van het systeem, waarvan het de invoering zo heftig bekampte.
In het eerste jaar werden 338 initiatieven gelanceerd. De hoofdthema's waren: verkeersprojecten (31,4%), bouw (15,1%) en water- en afvalproblematiek (10,7%). In 32 gevallen heeft de gemeenteraad een burgervoorstel gewoon goedgekeurd, zonder referendum. In 40% van de gevallen stemden de burgers tegen de zetelende meerderheid, wat op een grote emancipatie van de bevolking ten opzichte van de partijen wijst. Tegen luidende klokken, of tegen de Oktoberfeesten, werd geen enkel burgerinitiatief gelanceerd. (Voor meer informatie: http//www.mehr-demokratie.de)

Duitsland: Schönau

Na de milieuramp in Tsjernobyl in april 1986 begon in een dorpje in het Zwarte Woud - Schönau, 2.500 zielen - het burgerinitiatief 'Ouderinitiatief voor een atoomvrije toekomst' te ijveren voor een matiger energieverbruik. Er werden enige kleine successen geboekt, maar al gauw beseften de actievoerders dat ze zonder greep op de energiebevoorrading maar weinig konden bereiken. De regionale stroomleverancier KWR bepaalde immers de stroomtarieven en kon daardoor energiesparen en gedecentraliseerde energieproductie onrendabel maken.
Toen het contract tussen de gemeente en de stroomproducent moest hernieuwd worden, begon het getouwtrek. Het burgerinitiatief had een eigen plan ontwikkeld voor energieproductie en energieverdeling en wou daarom het plaatselijk elektriciteitsnet overnemen van KWR. Daartoe werd de koepelorganisatie 'Netzkauf Schönau' opgericht. De gemeenteraad besloot niettemin om het contract met KWR toch te verlengen.
Om het plaatselijk stroomnet toch over te kunnen nemen, lanceerde 'Netzkauf Schönau' in 1991 een referendum, dat met 55,7% van de stemmen werd gewonnen. De overname van het net en de installatie van een ecologische energiepolitiek leken mogelijk te worden. Burgers uit Schönau, maar ook uit heel Duitsland brachten het bedrag van 4 miljoen mark samen, nodig om het lokale net over te kopen. In 1994 werd de lokale maatschappij "Elektrizitätswerke Schönau GmbH (EWS)" opgericht, die de concessie van de gemeente kreeg.
Tegen deze gang van zaken kwam echter breed verzet op gang: van het energieconcern KWR natuurlijk, van de christen-democratische CDU en van grote delen van de socialistische SPD, maar ook van de grootste werkgever uit de streek, die waarschuwde voor stroomonderbrekingen en voor hogere elektriciteitsprijzen indien de 'stroomrebellen' hun plan zouden doorduwen. De tegenstanders van de plaatselijke energierebellen lanceerden een tweede burgerinitiatief. De KWR steunde de plaatselijke tegenstanders van het alternatieve energie-initiatief met ruime financiële middelen en een speciaal ingericht 'informatiebureau'. Toch haalden de stroomrebellen ook bij deze tweede burgerstemmingen nipt de overhand: in maart 1996 bevestigde 52,4% van de bevolking dat de samenwerking tussen de gemeente Schönau en KWR moest worden stopgezet.
Het energieconcern speelde dan zijn laatste troefkaart uit: het eiste voor de overname van de plaatselijke infrastructuur niet 4,5 miljoen mark, zoals de experten voor het burgerinitiatief hadden geschat, maar 8,7 miljoen mark. In november 1996 gaf de KWR (na twee jaar loochenen) toe dat in werkelijkheid in Schönau slechts 22 in plaats van de beweerde 33 km kabels lagen en de gevraagde overnameprijs daalde van 8,7 miljoen DM naar 6,5 miljoen.
De stroomrebellen uit Schönau voerden dan een campagne om het ontbrekende geld in heel Duitsland te verzamelen, onder het motto: "Ich bin ein Störfall" (ik ben een verstoorder). Tegelijk leverden zij verder hun juridische strijd tegen het concern, om de onbillijke prijs te verlagen. Op 1 juli 1997 nam het door de burgers opgerichte elektriciteitsbedrijf het stroomnet officieel over.
Het voorbeeld van Schönau illustreert dat bij de burgers wel degelijk een belangrijk latent kapitaal aan goede wil en aan bereidheid tot inzet aanwezig is. Tegelijk illustreert het ook dat direct-democratische besluitvorming onmisbaar is om dit moreel kapitaal te verzilveren. Indien het beslissend volksinitiatief op gemeentelijk niveau in Schönau niet ter beschikking had gestaan, dan had het energieconcern KWR in samenspraak met de gemeenteraad zijn slag gewoon thuisgehaald. (Meer informatie: http://www.oneworldweb.de/schoenau/)

KADERSTUKJES

5-1: De kunst van het volksinitiatief

Hieronder volgt een 'checklist' met enkele basisregels waarmee men rekening moet houden bij het lanceren van een referendum. Belangrijkste bronnen: Jim Shultz, The Initiative Cookbook, en Michael Seipel & Thomas Maier, Triumph der Bürger!

Algemene regels
- Meestal wint wie de onbesliste of zwevende kiezers overtuigt.
- De grootste kracht achter de politiek van het referendum is een publieke onvrede of publiek ongenoegen. Men moet zorgvuldig nagaan of er ongenoegen is en of dit kan gemobiliseerd worden.
- Meestal start een referendumvoorstel met een voorsprong bij de publieke opinie, die tijdens de campagne onder de druk van de tegenstanders afneemt. Men evolueert gemakkelijker van 70% naar 51% steun dan omgekeerd.
- Referendums worden verloren op het zwakste punt in het voorstel. Indien het voorstel ergens een zwak nevenaspect vertoont, zullen de tegenstanders daarop focussen en het zwakke punt uitvergroten. Kiezers zijn weinig geneigd om te stemmen voor een voorstel dat besmet is met een duidelijke zwakte, ook al is de kern van het voorstel sterk.
- Polarisatie is onvermijdelijk. De kiezers moeten duidelijk zien wie voor en tegen het voorstel is en waarom.
- Buitengewoon effectief om steun te winnen is het onthullen van financiële belangen bij tegenstanders.

Vragen bij de start
- Is er voldoende steun bij het publiek? Men kan opiniepeilingen gebruiken maar men moet ermee rekening houden dat de publieke opinie sterk en snel kan omslaan.
- Is er een simpele, winnende boodschap? Vergelijk met de mogelijke boodschap of kernslogan van de tegenstander.
- Hoe sterk is de basis? Zijn er voldoende organisaties die in het front kunnen stappen? Zijn de organisaties waarvan het publiek a priori zou verwachten dat ze het initiatief steunen, ook effectief pro?
- Is er geld? Fundraising moet vroeg beginnen. De financiën moeten klaar, helder en transparant zijn. Ze moeten ook realistisch zijn en de boeken moeten altijd onmiddellijk beschikbaar zijn (bijvoorbeeld voor de pers).
- Is er deskundigheid in huis? Zorg voor voldoende mensen die technische uitschuivers tijdens debatten enz. kunnen vermijden.
- Is de globale verkiezingssituatie gunstig? (samenvallen met andere verkiezingen enz.)

Vraagstelling
- Er moet een precies voorstel zijn en de vraagstelling moet ondubbelzinnig en zo vroeg mogelijk gekend zijn.
- Het voorstel moet opgesteld worden met alle mogelijke geallieerden in het hoofd. Geen niet-wezenlijke aspecten opnemen die de mogelijke bondgenoten kunnen afschrikken. Het omgekeerde is ook mogelijk: 'fence sitters' (organisaties die neigen tot een neutrale positie) kunnen in de coalitie komen indien bepaalde aspecten worden opgenomen die voor hen belangrijk zijn.
- Het voorstel moet opgesteld worden met het publiek in het hoofd. Is het voorstel aantrekkelijk? Is er een achillespees?
- (voor de huidige Belgische situatie:) accepteert de gemeenteraad de referendumuitslag als bindend? Een consultatief referendum is een farce.
- Kan na een overwinning bij het referendum het resultaat voor de rechtbank worden aangevochten? (juridisch advies inwinnen)

Coalitie
- Een coalitie waarin ongewone bondgenoten voorkomen, versterkt de geloofwaardigheid van het initiatief (bijvoorbeeld de coalitie Agalev-ACW bij het Belfortparkingreferendum in Gent).
- De kern van de coalitie moet bij de start voorhanden zijn.
- Goede afspraken tussen coalitiepartners over de financiën en over de aanduiding van woordvoerders zijn essentieel.

Handtekeningeninzameling
- Shultz schrijft: "The Zen of signature gathering is, don't argue with anyone." ('De kunst van de handtekeningeninzameling bestaat erin om niet te discussiëren.') Propaganda en handtekeningeninzameling gebeuren dus best apart. Wie zich tijdens een inzamelactie laat verleiden tot een discussie van een uur met een of andere voorbijganger, werkt niet efficiënt. Bij het inzamelen van handtekeningen moet men productiebewust te werk gaan.
- Leg de verbinding met de volgende stap in de campagne. Door handtekeningeninzameling is bij de actievoerders een kapitaal aan inzet en betrokkenheid opgebouwd. Indien men dit kapitaal na het halen van de handtekeningendrempel verwaarloost, dan wordt enkele maanden later de hermobilisatie voor de eigenlijke campagne bemoeilijkt.
- Hou de geldigheid van de handtekeningen in het oog. Handtekeningen kunnen afkomstig zijn van mensen met de verkeerde woonplaats of nationaliteit, of naam en adres kunnen onleesbaar of fout zijn. Men moet rekening houden met een ongeldigheidsmarge van 10 à 20%.
- Maak een media-event van de indiening der handtekeningen.

De campagne
- "Keep it simple and say it over and over." ('Hou de boodschap eenvoudig en herhaal ze telkens opnieuw.')
- Spreek de mensen ook op hun gevoel aan. Wie tegelijk deskundig en emotioneel betrokken overkomt, staat sterk.
- Hou in het debat het initiatief vast. Wie door de opponent op een nevenaspect wordt vastgepind, is verloren. Let op voor onverhoedse aanvallen, met name op de integriteit (financieel!) van de campagne (zie het Beierse voorbeeld).
- Tegenstanders, vooral van gevestigde machtspartijen, speculeren vrijwel altijd op onzekerheid en angstgevoelens bij het publiek en wakkeren deze aan. Men moet hierop bewust anticiperen. Verwijzing naar buitenlandse precedenten in verband met het voorstel kan effectief zijn om angstscenario's te ontkrachten
- Machtspartijen zullen ook het publiek atomiserend aanspreken (Tobback: 'uw sociale zekerheid' i.p.v. 'onze ...') en dit koppelen aan een beroep op het vertrouwen in de 'vaste waarden', zijnde de machtspartijen en hun leiders. Remedie: het publiek aanspreken als een verzameling van verantwoordelijke, met elkaar verbinding zoekende mensen.
- Geef materiaal aan de media: aankondiging van het initiatief, indiening van de handtekeningen enz. zijn goede momenten. Onderhoud verbindingslijnen met geïnteresseerde persmensen.

Kiesbrochure
- In de officiële brochure is de plaats beperkt. Hou de argumentatie simpel en herhaal de sleutelzinnen die de essentie kort weergeven.
- Het citeren van duidelijke uitspraken door onbetwiste autoriteiten (bijvoorbeeld op wetenschappelijk gebied) zijn effectief.

5-2: Referenda en volksraadplegingen in enkele Europese landen

Hieronder volgt een beknopt overzicht van de regeling met betrekking tot nationale referendums en volksraadplegingen in enkele Europese landen.

België
België kent op geen enkel niveau enige vorm van direct-democratische besluitvorming. Er kunnen occasioneel wel volksstemmingen worden gehouden, maar deze zijn niet bindend en nooit wettelijk afdwingbaar. Bindende volksraadplegingen zijn zelfs grondwettelijk uitgesloten.

Denemarken
In Denemarken bestaat geen referendum op volksinitiatief. Een referendum komt wel tot stand indien eenderde van de parlementsleden dit vraagt. Er zijn een reeks onderwerpen waarover geen volksstemming mag worden gehouden (vooral over financiële aangelegenheden).
Hoewel de grondwet die mogelijkheid niet voorziet, kan het parlement bij bijzondere wet een volksraadpleging uitvaardigen. Dit gebeurde bijvoorbeeld in verband met het Verdrag van Maastricht.

Voorbeelden
De Denen keurden in 1972 met een meerderheid van 63,3% de toetreding tot de Europese Gemeenschap goed. In 1992 werd het Verdrag van Maastricht nipt verworpen (49,3% pro); het volgende jaar werd evenwel het akkoord van Edinburgh met een meerderheid van 56,7% aanvaard.

Duitsland
In Duitsland bestaat geen enkele vorm van direct-democratische besluitvorming op nationaal niveau. Volgens sommige specialisten laat de grondwet in principe wel de invoering van burgerreferenda toe, maar in elk geval ontbreekt de overeenkomstige wetgeving.

Frankrijk
Er bestaat in Frankrijk geen referendum op volksinitiatief.
Een grondwetswijziging moet in principe het voorwerp uitmaken van een volksstemming. Het initiatief kan echter niet door het volk genomen worden: het moet genomen worden door de president, de eerste minister en de parlementsleden. De volksraadpleging over de grondwetswijziging komt niet tot stand indien de president de parlementsleden over het voorstel laat stemmen en een parlementaire drievijfde meerderheid voor het voorstel blijkt te bestaan.
De president kan op bepaalde terreinen ook een volksraadpleging over een 'concept van wet' vragen. Het parlement moet met deze presidentiële vraag instemmen. De stemming gebeurt niet over een uitgewerkt wetsvoorstel, enkel over een algemeen idee.
Territoriale wijzigingen moeten steeds gebeuren met akkoord van de betrokken bevolking.

Voorbeelden
De directe verkiezing van de president werd in 1962 met een meerderheid van 62,2% goedgekeurd. In datzelfde jaar keurden de kiezers met 90,8% de onafhankelijkheid van Algerije goed. De uitbreiding van de Europese Gemeenschap werd in 1972 met een meerderheid van 68,3% aanvaard. Het Verdrag van Maastricht haalde in 1992 slechts een nipte meerderheid van 51,0%.

Groot-Brittannië
Groot-Brittannië heeft geen geschreven grondwet en dus geen formele regeling voor directe democratie. De soevereiniteit van het parlement wordt geacht een uitdrukking te zijn van de soevereiniteit van de Kroon, niet van het soevereine volk.
Af en toe wordt toch pragmatisch gebruik gemaakt van de volksraadpleging. Er bestaat geen enkele vorm van beslissend referendum op volksinitiatief.

Voorbeelden
In 1973 was er een volksraadpleging over Noord-Ierland. 98,9% van de kiezers stemde voor het behoud van de band met het Verenigd Koninkrijk (het referendum werd door de Noord-Ierse katholieken geboycot). In 1975 werd de toetreding tot de Europese Gemeenschap met een meerderheid van 67,2% goedgekeurd. In 1979 en 1997 vonden volksraadplegingen plaats over aspecten van de Schots-Welshe kwestie. Bij de laatste van deze stemmingen keurde het volk onder meer de installatie van afzonderlijke parlementen goed in Schotland en Wales.

Ierland
Sinds 1937 wordt over iedere grondwetswijziging automatisch een volksraadpleging gehouden. De meerderheid van de stemmen beslist, zonder deelnamequorum. Tussen 1937 en 1995 werden 17 volksraadplegingen gehouden.
Ook over gewone wetten kan de president samen met het parlement een volksraadpleging instellen. De procedure is echter complex en werd nog nooit gebruikt.
Net zoals in de meeste Europese landen blijft het Ierse volk dus verstoken van iedere mogelijkheid tot wetgevend initiatief. De Ieren krijgen in tegenstelling tot de Belgen echter wel de gelegenheid om zich uit te spreken over bepaalde belangrijke kwesties, zoals ethische vraagstukken (adoptie, echtscheiding, abortus) of Europese integratie.

Voorbeelden
De toetreding tot de Europese Gemeenschap werd in 1972 per referendum goedgekeurd met 83,1% van de stemmen. Twintig jaar later werd het Verdrag van Maastricht ook per referendum goedgekeurd met een meerderheid van 69,1%.
In 1992 vonden ook drie referenda plaats met betrekking tot de abortuswetgeving. Via deze referenda werd het recht aanvaard om naar het buitenland te reizen met het oog op abortus, alsook het recht om informatie te verspreiden over mogelijkheden tot abortus.
De legalisatie van de echtscheiding werd in 1995 via een referendum goedgekeurd met een nipte meerderheid van 50,3%.

Italië
Sinds 1970 kent Italië het bindende correctieve referendum. Dit betekent dat een volksinitiatief tot stand kan komen tegen een in het parlement goedgekeurde wet. Om een referendum op nationaal niveau te bekomen zijn 500.000 handtekeningen vereist. Ook vijf regionale parlementen kunnen een volksstemming afdwingen. De stemming is enkel geldig indien 50% van de stemgerechtigden deelneemt. De wetgeving voorziet talrijke uitzonderingen, zowel inzake onderwerp als tijdstip van het initiatief. Er kunnen bijvoorbeeld geen correctieve initiatieven komen over financiële wetten of over de ratificatie van internationale verdragen.
Een van de meest frustrerende aspecten van het Italiaans correctief referendum is het groot aantal initiatieven dat door het Grondwettelijk Hof wordt geweigerd omwille van deze uitzonderingsbepalingen. Bijna de helft van de correctieve volksinitiatieven sneuvelen uiteindelijk omwille van deze uitzonderingen. Meestal zijn het de belangrijkste referenda die worden tegengehouden; over minder belangrijke of meer technische onderwerpen laat het Grondwettelijk Hof veel gemakkelijker de volksstemming toe. Het resultaat is dat de opkomst voor de referenda in 1997 zeer laag was.
Daarnaast blijft de afwezigheid van het eigenlijke volksinitiatief een zware beperking van de volkssoevereiniteit.
Een eigenaardigheid in Italië is het verschillend stemgedrag tussen Noord en Zuid. In het Zuiden ligt het deelnamepercentage gemiddeld 20% lager dan in het Noorden. Bij het referendum over de afschaffing van de monarchie (1946) stemde het Noorden overwegend republikeins, het Zuiden overwegend monarchistisch.

Voorbeelden
In het parlement goedgekeurde wetten die de echtscheiding onmogelijk maakten en de abortuswetgeving verstrengden, werden door de Italiaanse kiezers verworpen. De referenda over de echtscheiding (in 1974: 40,7% wenste de afschaffing van de echtscheiding) en over abortus (1981: 32% van de kiezers onderschreef een verstrenging van de abortuswetgeving) zijn voorbeelden van correctieve referenda over ethische kwesties.
In 1995 mislukte een initiatief dat beoogde om de greep van Berlusconi op de media te verzwakken (een privé-firma mag maar één tv-kanaal bezitten; 43,0% van de kiezers steunde deze idee).

Nederland
In 1997 voerde de paarse coalitie VVD-D66-PvdA het correctief referendum in, maar de opgelegde beperkingen hebben er een weinig bruikbaar instrument van gemaakt. Er is een handtekeningendrempel voorzien die verhoudingsgewijs dubbel zo hoog is als de Zwitserse: slechts op aanvraag van 600.000 burgers kan een nationaal referendum plaatsvinden. Deze drempel werd op aanvraag van de rechts-liberale VVD (die een notoir tegenstander is van het referendum op volksinitiatief) in de grondwet vastgelegd, zodat hij later niet via een eenvoudige wet kan worden verlaagd. Er is ook een deelnamequorum: de betwiste wet wordt slechts verworpen indien 30% van het aantal stemgerechtigden tegen die wet stemt. Verder zijn een aantal onderwerpen uitgesloten: het volk mag geen correctief referendum houden over het koningshuis, de begroting, of internationale verdragen.
In Nederland volgt de breuklijn tussen voor- en tegenstanders van het referendum op volksinitiatief tamelijk nauwkeurig de klassieke links-rechts-tegenstelling. PvdA, D66, Groenlinks en SP zijn voorstander van de invoering van een volwaardig burgerinitiatief; de CDA en de VVD hebben zelfs bezwaren tegen het correctief referendum.
Tot nu toe werden nog geen landelijke referenda gehouden.

Noorwegen
De Noorse grondwet voorziet geen enkele vorm van directe democratie. Het parlement (de 'Storting') kan echter te allen tijde besluiten tot de inrichting van een volksraadpleging en ook de details van de uitvoering vastleggen.

Voorbeelden
De enige naoorlogse referenda zijn die met betrekking tot het lidmaatschap van de Europese Gemeenschap (1972) en de Europese Unie (1994). In beide gevallen werd het lidmaatschap verworpen, met meerderheden van respectievelijk 53,5% en 52,2%.

Oostenrijk
Oostenrijk kent een verplichte en bindende volksraadpleging voor fundamentele grondwetsherzieningen (dit zijn grondwetsherzieningen die de grondprincipes van het staatsbestel wijzigen. Minder fundamentele grondwetswijzigingen kunnen onderworpen worden aan een bindende volksraadpleging op aanvraag van een derde van de leden van de 'Nationalrat' of van de 'Bundesrat' (min of meer te vergelijken met onze Kamer en Senaat).
De 'Nationalrat' kan ook bij eenvoudige meerderheid besluiten om een bindende volksraadpleging in te richten over een gewoon wetsvoorstel.
Er bestaat wel een krachteloze vorm van volkspetitie, maar geen referendum op volksinitiatief. Het volk is inzake beslissende initiatieven volledig overgeleverd aan de politieke elite.

Voorbeelden
In 1978 vond een volksraadpleging plaats over de opstarting van de nucleaire centrale te Zwentendorf. Hoewel de invoering van de kernenergie door de volledige politieke elite werd gesteund, en met name bondskanselier Kreisky zijn volledige politieke gewicht in de schaal wierp, werd de opening van de kerncentrale toch met een nipte meerderheid van 50,5% verworpen.
In 1994 keurde de bevolking met een meerderheid van 66,6% de toetreding tot de Europese Unie goed.

Naar het boek 'Directe democratie'

Doneer nu