PARTICIPATIE LEIDT ZELDEN TOT VOLKSSOEVEREINITEIT
Participatie kan een misleidende term zijn. De cijfers spreken voor zich. Zoals een Amerikaanse studie over participatie onthult: slechts een fractie (!) van de participatie-initiatieven in Amerika is de term ‘participatie’ waardig.
Dat leidde tot een belangrijk toetsingsinstrument: de participatieladder van Arnstein.
DE PARTICIPATIELADDER VAN ARNSTEIN
Arnsteins participatieladder is opgebouwd uit 8 participatietrappen, gaande van non-participatie (trapladder 1 en 2) over participeren in participatie (trapladder 3, 4 en 5) tot volwaardige participatie (trapladder 6, 7 en 8).
1. Manipulatie: onder het mom van ‘begeleiding’ en ‘ondersteuning’ worden burgers geïnformeerd, geadviseerd, geïndoctrineerd en gekneed naar de ideologie van de machthebber.
2. Therapie: hier is sprake van ‘groepstherapie’ vermomd als ‘burgerparticipatie’: burgers worden betrokken in het proces, maar de focus ligt op het ‘opvoeden’ van burgers, op het afbrengen van hun ‘pathologie’, m.a.w. op ‘disciplinering’ en ‘socialisering’ en niet op het bestrijden van de structurele klasse-ongelijkheid an-sich.
→ 1 en 2: non-participatie
3. Informering: er is sprake van éénrichtingsverkeer: de informatie vloeit van de overheid naar de burgers in plaats van omgekeerd en veelal hanteert men hierbij een paternalistische visie op de omschrijving van maatschappelijke problemen. De oplossing van een probleem ligt vaak al klaar in de vorm van een voorgesteld plan. Doel van de participatie is om de burgers via educatie en public relations te overtuigen het aangeleverde en voorgeknede plan te aanvaarden. Er wordt geen weerwerk of onderhandeling met impact van de burger toegestaan.
Voorbeelden: kant-en-klare draaiboeken of modelcontracten worden aangeboden onder het mom van ‘support’. Vaak is de uitleg te technisch en wordt deze informatie niet altijd even goed begrepen door de participanten. Andere ingezette instrumenten: het nieuws, pamfletten en posters.
Andere voorbeelden: peilingen, vrijblijvende vragenlijsten, buurtvergaderingen, openbare hoorzittingen. Het betreft hier illusoire participatie: burgers worden niet ernstig genomen, er wordt niets met de klachten en adviezen gedaan, burgers kunnen hun wil niet doordrukken.
4. Consultatie:
Voorbeelden: peilingen, vrijblijvende vragenlijsten, buurtvergaderingen, openbare hoorzittingen. Het betreft hier illusoire participatie: burgers worden niet ernstig genomen, er wordt niets met de klachten en adviezen gedaan, burgers kunnen hun wil niet doordrukken.
5. Bemiddeling: hier zetelt een aantal vooraf geselecteerde burgers – niet representatief voor de ganse bevolking – in de raad. Of, het aantal zetels voor burgerparticipanten in de raden is beperkt, waardoor de burgers nooit over een meerderheid kunnen beschikken. Burgervoorstellen worden steeds weggestemd; er bestaat geen enkele mogelijkheid om de eindbeslissing te beïnvloeden.
Voorbeelden: adviesraden, buurtraden.
→ 3 en 4 en 5: ‘participeren in participatie’ = illusoire participatie: burgers hebben dan wel geparticipeerd, maar zij ‘profiteren’ niet: participeren is daarom niet gelijk aan zélf beslissen. Er is geen sprake van ‘wetgevende bevoegdheid’ voor de burger. Burgers mogen dan wel spreken en zich uitdrukken, het blijft louter formeel en vrijblijvend en het status quo blijft gehandhaafd. Het ontbreekt de burgers aan ‘muscle’ om de besluitvorming te beïnvloeden. Vaak is de aangeleverde informatie gebrekkig, vertekend of misleidend. Doorgaans wordt de creativiteit van de participanten de kop ingedrukt: de technici en experts dragen vooropgestelde, weinig innovatieve en zuiver bureaucratische oplossingen aan, gericht op deelbelangen. M.a.w.: de experts of procesbegeleiders sturen de participanten al in een welbepaalde richting; de uitkomst werd al op voorhand bepaald. Burgers mogen enkel nog hun akkoord geven of toezicht houden, terwijl hen het zicht op het ganse proces ontbreekt.
6. Bemiddeling: hier vindt een eerste verdeling van de macht plaats door ‘bemiddeling’ en ‘onderhandeling’. Burgers plannen mee en beïnvloeden de eindbeslissing.
7. Delegatie van macht: de burgers bezetten een meederheid van zetels, ze zijn stemgerechtigd en/of kunnen hun veto stellen, er is maximale transparantie van de inkomsten, de cv van de experten is gekend. Er is beslissingsbevoegdheid voor de burger.
8. Burgercontrole: burgers staan aan het roer, zijn betrokken en beheersen het programma/project van begin tot einde. Ze verdelen zelf de fondsen, plannen, managen en voeren alles zelf uit. Er zijn geen sturende/storende intermediaire factoren meer.
→ 6, 7 en 8: vanaf deze trapladders krijgen de burgers de macht om te onderhandelen met de machthebber of verkrijgen zelfs full managerial power. Het doorslaggevende criterium is: ‘van in staat zijn een doorslaggevende invloed uit te oefenen’ tot ‘geheel zelf kunnen beslissen.’
Een nadere blik op populaire participatievoorstellen
De overheid zal het begrip participatie zoveel als mogelijk zélf willen invullen. Zij schuift verschillende 'participatie-instrumenten' naar voor, waaronder:
- burgerkabinetten en deliberatieve peilingen
- burgerbegroting
- (burgerinitiatief en) gewestelijke volksraadpleging
Een nadere analyse van drie voorstellen (van Open VLD volksvertegenwoordiger voor participatie Willem-Frederik Schiltz):
1. Burgerkabinet/burgertop: hier luidt de algemene filosofie: “een burgerkabinet op het Vlaamse niveau en burgerkabinetten op het lokale niveau. Via zo’n deliberatief besluitvormingsproces worden burgers dichter bij het beleid betrokken en dat creëert meer draagvlak voor het beleid."
Volgens Meer Democratie schuilt het addertje in de (vrij expliciete) disciplinering, de consultatie, de ‘therapie-gerichte aanpak’ die valt af te lezen in zinnen zoals: “Zo’n deliberatieve aanpak creëert meer draagvlak voor het beleid.”
Deze verborgen disciplinering is overigens niet nieuw. Voorliggende quote van Patrick Janssens (sp.a) vatte dit destijds goed samen: “Wij moeten meer mensen op een intense wijze bij de besluitvorming betrekken. Meer mensen moeten zelf mee over hun toekomst en die van hun gemeenschap beslissen. De huidige vertegenwoordigende democratie laat dat onvoldoende toe. Ook vormen van directe democratie zullen niet volstaan. Daarom moeten we de instrumenten van de politieke participatie herdenken en verfijnen. Bovenop de vertegenwoordigende democratie kiezen we voor verregaande vormen van participatieve democratie. Die is gemeenschapsvormend en werpt een dam op tegen onverdraagzaamheid en afbrokkeling van het sociale weefsel. We willen zo mensen weer betrekken bij wat er in hun buurt gebeurt en bij wat er over hun buurt wordt beslist. Politiek wordt met de mensen en niet alleen voor de mensen gevoerd. Een grotere vorm van betrokkenheid moet leiden tot betere besluitvorming en dus tot beter beleid. Meer betrokkenheid bij de besluitvorming leidt ook tot een grotere aanvaarding van dat beleid en tot grotere identificatie met de samenleving.”
In deze tekst wordt directe democratie (en dus de volkssoevereiniteit) afgewezen; het alternatief is ‘participatieve democratie’ met als doel het psychologisch lijmen en sussen van de ontevreden burger. Die burger gelooft onvoldoende in de politiek, wat de besluitvorming hindert. Laat de burger dus participeren, dan zal hij terug in de politiek geloven. In de quote staat letterlijk dat die participatieve democratie de burger zal brengen tot een ‘grotere aanvaarding van het beleid en tot een grotere identificatie met de samenleving (in casu het globale kapitalistische bestel).
Samengevat: ‘Participatie', ‘inspraak’ en ‘deliberatie’ worden ingezet om het beleid te legitimeren én de onvrede van de bevolking te kanaliseren. Participatie stelt het gebrek aan democratie niet in vraag; het legitimeert het politieke bestel door de bevolking de indruk te geven dat ze kunnen meesturen. Hier is de participatie enkel show of windowdressing: participatie wordt ingezet om aan te tonen dat de burger deelnam aan het proces/besluitvorming, terwijl de zittende macht ongenaakbaar blijft.
Ook hier stelt zich de vraag: moet de geïnformeerde burger louter ‘adviseren’? Of moet de geïnformeerde burger dit advies ook bindend kunnen maken en daadwerkelijk kunnen implementeren? Waarom vrijblijvend adviseren wanneer men de mening wil kunnen vertalen in beleid? Zal deze verborgen disciplinering en aansturing verdwijnen of worden deze vervangen door een al even stringent overkoepelend overheidskader en aangeleverde participatie-specialisten?
2. Burgerbegroting (participatief budgetteren): participatie waarbij burgers via een deliberatief beslissingsproces een (beperkt) deel van de publieke middelen een publieke bestemming geven. “Juist wanneer het gaat om geld is betrokkenheid van burgers essentieel. Als het menens is om burgers meer macht te geven, dan gaat het er om met hen te beslissen over het budget."
Meer Democratie merkt op dat België 25 jaar achterloopt op het participatief beheren van het overheidsbudget. De voorlopers bepalen inmiddels 25% van het overheidsbudget. Ook hier loert manipulatie door weinig neutrale procesbegeleiders en aansturende, omgekochte of aangeleverde experten om de hoek. Wij stellen dat wanneer het de overheid menens is de burger meer macht te geven deze burgers zelf de hoogte van hun belastingen moeten kunnen bepalen en via referendum kunnen bepalen hoe deze gelden worden besteed. De toewijzing van een tevoren bepaald en beperkt bedrag is te vrijblijvend.
3. Burgerinitiatief, gevolgd door een gewestelijke volksraadpleging: volksvertegenwoordiger Willem-Frederik Schiltz (Open VLD) leverde hiervoor een ontwerp van bijzonder decreet aan.
a) dit ontwerp lanceert een volksraadpleging op basis van een initiatief van de bevolking, een parlementair initiatief of een regeringsinitiatief
Schiltz’ organieke decreet voorziet tevens in andere procedurele afbakeningen, met name:
b) de grootte van de handtekeningendrempel: “Burgers kunnen zelf wetsvoorstellen indienen als ze 100.000 anderen overtuigen hun idee te steunen. Die drempel moet proportioneel zijn met het aantal inwoners. De drempel moet voldoende hoog liggen om het niet te vrijblijvend te maken, maar ook niet te hoog zodat het haalbaar blijft voor geëngageerde burgers.”
c) de inzet van een opkomstdrempel
d) de formulering van de vraag: een neutrale commissie van experten beslist over de juiste vraagstelling
e) de wetgever bepaalde dat welbepaalde gewestelijke aangelegenheden niet vatbaar zijn voor een volksraadpleging. Werden o.a. uitgesloten van een volksraadpleging: internationale verdragen, financiën en begroting van de Vlaamse overheid
f) het Vlaams Parlement moet bij stemming de uitslag van de volksraadpleging nog bekrachtigen
Schiltz’ conceptnota is een uitnodiging aan het Vlaams Parlement om zich te bezinnen over de wijze waarop een dergelijk bijzonder decreet vorm kan krijgen.
Meer Democratie leverde echter ook een voorstel van bijzonder decreet aan in de vorm van een direct verzoekschrift aan het parlement. Dit werd echter afgewezen, zonder te worden besproken.
Ons voorstel van bijzonder decreet wijkt fel af van Schiltz’ ontwerp van decreet en dat op de volgende punten:
a) géén plebiscieten (= referendum op initiatief van de regering of het parlement, overheidsreferenda). Een plebisciet is een nepreferendum: het wordt doorgaans door de politieke elite georganiseerd op een zodanig tijdstip, met zodanige voorwaarden en een zodanige vraagstelling dat – veelal – een vooraf gewenste uitkomst wordt bereikt. Staatsreferenda worden ingezet op cruciale momenten, namelijk:
- om steun te verwerven voor het gevoerde beleid
- om een uitweg te vinden nadat het beleid is vastgelopen; zo ontloopt de politiek haar eigen verantwoordelijkheid (‘laat de burger het maar oplossen’). Hierdoor kan de machthebber nooit verliezen en wordt men nog als ‘democratisch’ bestempeld ook.
Plebiscieten zijn het favoriete instrument van totalitaire naties. Referenda op volksinitiatief vindt men evenwel nooit terug in autoritaire regimes. In Zwitserland (waar referenda aan de orde van de dag zijn) zijn plebiscieten uit den boze.
b) 100.000 is onredelijk hoog voor een vrijblijvende volksraadpleging. Een volksraadpleging staat of valt dan ook met werkbare en realistische uitvoeringsmodaliteiten. Zo is een te hoge handtekeningendrempel volledig contraproductief. 50.000 handtekeningen is ruimschoots voldoende voor een niet-bindende volksraadpleging, waarbij al heel wat mogelijke thema’s op voorhand door de grondwetgever werden uitgesloten. In Zwitserland – het direct-democratische land bij uitstek en qua inwonersaantal goed vergelijkbaar met België – voldoen 100.000 handtekeningen … om de grondwet te wijzigen! Een te hoge handtekeningendrempel ontmoedigt op voorhand elk direct-democratisch initiatief. Daarom is het niet toevallig dat er nog nooit een provinciale volksraadpleging werd georganiseerd.
c) geen opkomstdrempel: opkomstdrempels zijn onlogisch en overbodig. De handtekeningeninzameling op zich bewijst dat er bij de bevolking voldoende interesse bestaat om een volksraadpleging over een specifiek thema te houden. In onze buurlanden – waar er geen opkomstplicht bestaat – worden bij de verkiezing van parlement of gemeenteraad ook geen opkomstdrempels geformuleerd. Waarom voor volksraadplegingen – ook zonder opkomstplicht – dan plots wel deelnamequora invoeren?
d) het zijn de burgers die de vraagstelling moeten bepalen (niet een commissie van ‘neutrale’ experten). Hitler bijvoorbeeld organiseerde in de jaren dertig drie plebiscieten, waarbij hij twee losstaande vragen aan elkaar koppelde.
e) geen uitsluiting van onderwerpen: Meer Democratie ijvert voor de opheffing van deze inhoudelijke uitzonderingsbepalingen. Elke beperking van buitenaf is immers een aanslag op de volkssoevereiniteit. In een authentieke democratie is er geen autoriteit boven het volk en beslist het volk, rechtstreeks indien gewenst.
Elke beperking is ondemocratisch en mist objectieve grond.
Wij illustreren dit met twee voorbeelden:
- Stel dat de beperking op financiële aangelegenheden wordt opgegeven, dan zullen de burgers meteen de belastingen afschaffen.” Deze vrees leeft bij de wetgever – maar is geheel ongegrond – vermits het niet strookt niet met de buitenlandse ervaringen. Zo bestaat er in Zwitserland en in Duitsland (op deelstatelijk niveau) absoluut geen beperking voor fiscale onderwerpen en toch bleven onverantwoorde belastingverlagingen uit, noch was er sprake van enige ontwrichting van het staatsbestel. Wel integendeel: méér directe democratie op fiscaal vlak had zowel een drastische afname van de fiscale fraude, als een drastische afname van de staatsschuld tot gevolg.
- Ook zal het niet mogelijk zijn om een volksraadpleging te organiseren over de internationale en supranationale afspraken van België. Dat is problematisch. Globalisering en toegenomen internationalisering van de politiek – zowat 70% van de huidige nationale wetgeving wordt inmiddels aangestuurd vanuit Europa – gaan samen met het opgeven van de Belgische soevereiniteit (en een vergaande erosie van onze burgerrechten). Daarom is het cruciaal om over instrumenten te beschikken, teneinde dat proces alsnog te kunnen keren. In een zeker opzicht wordt het zelfs een wedren tegen de tijd. Want de globalisering bouwt aan hoog tempo voort aan allerhande oncontroleerbare supranationale instanties, die de bevoegdheid van de bestaande staatsstructuren steeds meer overnemen. Indien directe democratie niet tijdens de eerstkomende decennia wordt gerealiseerd, is de nationale staatsstructuur zelf volledig weggeveegd en blijft er helemaal niets meer over dat nog kan worden gedemocratiseerd.
f) een referendum moet bindend zijn, zoniet degenereert dit direct-democratische instrument tot een – wel erg dure – opiniepeiling en daarvoor werd het nu eenmaal niet ontworpen. Het volk wordt al voldoende geraadpleegd (opiniepeilingen in kranten, enquêtes, onderzoeksinstellingen). Het volk wil vooral zélf kunnen beslissen over cruciale aangelegenheden.
Indien het referendum niet-bindend is, kan de overheid de stemming van de volksraadpleging altijd naast zich neerleggen. Dat was niet anders bij het Ierse, Franse en Nederlandse referendum over de Europese Grondwet. Hoewel de meerderheid van deze volkeren het voorstel van een Europese grondwet wegstemde, werd deze grondwet toch – dit maal onder de vorm van een verdrag (= ‘Lisbon Treaty’) – langs de achterdeur binnengesmokkeld. Ook het Oekraïne-referendum (Nederland) was een verplichting tot niets.
Conclusie: participatie verwordt hier tot een ideologische en misleidende zet van de overheid: de openlijk autoritaire concepten waarop België werd gegrondvest zijn niet langer verdedigbaar. Het volk wordt dus voortaan niet meer uitdrukkelijk tot stilzwijgen veroordeeld; het mag voortaan iets zeggen, maar:
- over vooraf geselecteerde onderwerpen
- onder begeleiding en toezicht van professionelen en 'neutrale' experten
- vrijblijvend, zonder impact
